Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, INDEPAZ
Así como Bush tuvo su 11 de septiembre, el presidente Pastrana tuvo su 14 de febrero. Sólo que a nadie se le ocurre que en Colombia se haya trazado la línea divisoria para la historia de la humanidad. Se acepta que se dividió la historia de una administración que comenzó con un audaz intento de solución política al largo conflicto armado. Lo que sigue está por diseñarse. Para unos se trata de un ciclo de guerra que se dirige a la derrota de la guerrilla; para otros es una prueba de fuerza encaminada a presionar un retorno a la mesa de negociación en términos más cercanos al pacto; y para no pocos es la incertidumbre de una nueva escalada de violencias cuyo desenlace incluye inevitablemente niveles superiores de barbarie y destrucción.
La turbulencia
Antes de entrar en las especulaciones sobre lo que sigue -a enunciar escenarios, dirían algunos politólogos- conviene volver sobre las circunstancias que llevaron al fracaso de las conversaciones con las FARC iniciadas en 1998 y que bloquearon los diálogos con el ELN. Para esquematizar enunciemos algunas tensiones que evolucionaron hacia la crisis, advirtiendo que no fue su existencia lo que llevó a la ruptura, sino la manera como se trataron y la combinación explosiva que se armó al final.
1. De conversaciones para ganar la guerra a guerra para ganar en la negociación
El inicio de las conversaciones se dio por conveniencias tácticas de interlocutores que querían ganar posiciones de fuerza para la guerra. Las partes evolucionaron hacia el reconocimiento de la vigencia de la solución política, pero no abandonaron la idea de mostrar la capacidad militar antes de entrar a pactar en temas sustantivos. Puede aceptarse la tesis de que después de tres años de diálogos, en el seno de cada una de las partes fue cobrando fuerza la idea de avanzar hacia pactos importantes en temas como la tregua, la disminución de la intensidad del conflicto, el establecimiento de normas humanitarias o de medidas de aplicación inmediata de alivio social. El llamado Documento de los Notables⁽¹⁾ sintetizó el preacuerdo más avanzado y dejó vislumbrar la posibilidad de un auténtico paso hacia la negociación.
En el caso del ELN, los avances se resumen en los acuerdos de La Habana, que sentaron premisas para el inicio de la Convención Nacional y de la mesa formal de diálogo y negociación. ⁽²⁾ Las conversaciones se desarrollaron en el país y en el exterior y continúan aún después de haberse interrumpido formalmente, tras fracasar el pacto sobre una zona de encuentro en el sur de Bolívar. En esas conversaciones se lograron diseños sobre agenda, acompañamiento internacional, eventuales mecanismos de verificación, tratamiento no militar a campesinos cocaleros, inversión social en áreas críticas, entre otros. La Cumbre de La Habana sentó premisas para acuerdos humanitarios y abrió una difícil conversación sobre los temas de cese al fuego y secuestro, cuyo pronóstico fue de dudoso resultado, tal como se confirmó antes de terminar la administración Pastrana.
En las aproximaciones con las FARC, las tensiones exacerbadas y la mutua apreciación sobre posibilidades de mejorar condiciones militares, no permitieron superar las múltiples diferencias sobre el qué o el cuándo de las negociaciones. El último acuerdo entre el Gobierno y las FARC, el de de San Francisco de la Sombra⁽³⁾, puso la negociación prácticamente ad portas del primer pacto de tregua y de cese de hostilidades a la población civil y permitió vislumbrar la posibilidad de pasar a negociar en un ambiente de disminución de la confrontación. Pero fueron más fuertes los obstáculos y las dinámicas de guerra en el seno de las partes y en el contexto internacional. Y no se logró que las partes dieran el salto desde la pretensión de hacer la guerra para imponer condiciones en la negociación a la negociación para pactar la paz.
2. Zona de paz en el epicentro de la dirección de la guerra
Para dar inicio a las conversaciones de paz con las FARC, se pactó una zona "desmilitarizada" por el Estado en un territorio de importancia histórica para la conducción de la guerra por parte de esa agrupación insurgente. Y no se reconoció a tiempo que esa "zona de distensión" sólo era viable si se pasaba a una tregua o sucesión de treguas para llegar a un cese al fuego y de hostilidades.
La zona se denominó inicialmente "desmilitarizada" por el compromiso del gobierno de retirar la Fuerza Pública y no realizar operaciones militares en esa área. Fue demandada por las FARC como condición para iniciar conversaciones, tras alegar la necesidad de brindar garantías de seguridad para sus voceros y cobrar con ello, de alguna manera, los ataques realizados en Casa Verde en 1991, cuando en un proceso de negociaciones previo, el presidente Gaviria anunció la ruptura de las mismas bombardeando la sede de los encuentros.
Así las cosas, ni en el papel, ni en la palabra, esa zona desmilitarizada por el Estado tuvo condiciones de origen que limitaran a la guerrilla. No se dio reglamento alguno que comprometiera a la guerrilla a no continuar usando ese vasto territorio para la preparación de combatientes o para su fortalecimiento logístico y financiero.
Pero en la vida política y en el imaginario colectivo, esa zona fue asumida como territorio para la paz, hasta el punto que terminó imponiéndose la denominación de "zona de distensión". La expectativa nacional e internacional reclamó que esa zona sólo sirviera como escenario de hechos de diálogo y negociación y sólo produjera noticias en favor de la paz, de modo que la realidad chocó con la ilusión; las partes siguieron en la guerra con toda barbarie, al tiempo que se cruzaban acusaciones sobre masacres paramilitares, secuestros guerrilleros, reclutamiento de niños, desapariciones y complicidad institucional con violaciones a los derechos humanos, y armamentismo con asesoría extranjera.
Cada prórroga de la zona se convirtió en una batalla mediática en la cual los sectores más críticos o quienes querían usar la coyuntura para obligar a ceder a la guerrilla, atribuían a esa zona la responsabilidad de la continuidad de la confrontación. Se construyó la falsa idea de que no se avanzaba hacia pactos que le abrieran camino a la paz, en razón de la existencia de esa zona y de supuestas ventajas estratégicas que ella otorgaba a la guerrilla.
Las críticas a la zona y la campaña por su regulación se fueron confundiendo con la oposición al "modelo" y al curso de las conversaciones. La idea de presionar concesiones de la guerrilla a cambio de la continuidad de la zona, ayudó a erosionar la credibilidad en sus bondades. De otra parte, la guerrilla contribuyó a enrarecer el ambiente con su inflexibilidad ante temas humanitarios y su falta de iniciativa política frente a la opinión nacional e internacional.
A la postre, la zona de "distensión" se desgastó como escenario para el diálogo y perdió como ventaja táctica para las FARC. ⁽⁴⁾ A los costos políticos de dirigir la guerra desde allí, se sumó el progresivo control militar de las actividades que realizaban dentro de esa zona o a los grandes movimientos emprendidos desde esa retaguardia. Contra lo que algunos imaginaron, tres años después del inicio de los diálogos, el interés de las FARC por la zona no era tan grande como para cambiar su continuidad por concesiones importantes en el tema de los secuestros o en general de las hostilidades.
3. Choque de estrategias de negociación
Se pactó una Agenda Común que suponía la aceptación por las partes de un proceso de negociación que incluía acuerdos en la Mesa en favor de cambios económicos, sociales y políticos y de redefiniciones de las estructuras de poder. Pero ese "modelo" de negociación entró en crisis debido a la distancia generada entre las demandas de la guerrilla y las ofertas del Gobierno y del establecimiento; también colapsó el esquema que las partes habían escogido, por el desacuerdo manifestado por un buen número de voceros del establecimiento respecto de delegar atribuciones a la Mesa para definir cambios en la distribución del poder o de la riqueza. Otros sectores presentaron críticas al esquema bilateral y de cúpula, y demandaron espacios de participación de la sociedad, en su diversidad cultural, regional o de clases; también demandaron la definición de un procedimiento democrático para las reformas, como un referendo o una Constituyente, pero la polarización ahogó esas voces. ⁽⁵⁾
Durante los dos primeros años de diálogos, Gobierno y guerrilla dedicaron la mayor atención al "canje" o intercambio humanitario. Y protagonizaron un largo forcejeo para medir fuerzas y conocer de lado y lado las pretensiones negociadoras del otro.
Simultáneamente se desarrollaron las audiencias sobre temas económicos y sociales articulados por la cuestión del empleo y la distribución del ingreso; sobre la cuestión agraria y los cultivos de uso ilícito; sobre políticas fiscales y seguridad social. En total se efectuaron cerca de 50 audiencias y reuniones temáticas en la zona de distensión, con la participación de más de 20.000 personas y la presentación de casi 1.300 documentos de propuestas. No pocos académicos y líderes de organizaciones civiles hicieron el seguimiento de las audiencias y de sus temas, pero ante la opinión nacional aquéllas sólo aparecieron como una sucesión de discursos con peticiones y denuncias.
No existió conexión efectiva entre las audiencias, los aportes de iniciativas ciudadanas o de grupos de interés y la Mesa de Negociación. Los pactos procedimentales logrados se dieron por fuera de la misma, mediante relaciones directas entre el alto comisionado para la Paz y la cúpula de las FARC. El trabajo de los negociadores del gobierno no rebasó el nivel de las relaciones diplomáticas y careció de profesionalismo y de programa de trabajo. Un equipo de alto nivel como el designado por el presidente, mostró falta de iniciativa y alta dosis de irresponsabilidad, no presentó un solo documento serio y el conjunto de su trabajo, independientemente de posturas individuales comprometidas con la búsqueda de la solución política, significó una resistencia a tramitar la agenda en los términos pactados. Formaron un equipo de estrellas incapaz de jugar un solo partido por falta de plan, entrenamiento, relación con su jefe y sentido de causa.
La estrategia del Gobierno respecto de la Agenda Común pareció ser la de aceptar de manera formal sus términos y cambiarla en el camino, para abordar prioritariamente los temas humanitarios del secuestro o los actos de sabotaje y el tema del cese al fuego o cese unilateral de hostilidades.
Entre tanto, la guerrilla asumió la agenda a partir de los temas de "justicia social" y del combate estatal a los paramilitares, y condicionó avances en los otros temas a concesiones evidentes del Estado y del poder establecido en asuntos como acciones "efectivas contra el paramilitarismo", el subsidio al desempleo o medidas de alivio social. Ello parecía querer apuntalar un proceso con un primer periodo de medidas económicas y sociales graduales cuyo cumplimiento se debía someter a la supervisión y verificación de una guerrilla autoproclamada como fuerza beligerante. La guerrilla pretendía que se iniciaran dinámicas de cambio para la justicia social y la democracia, como señal para el avance hacia un pacto definitivo de disminución de la confrontación. Cabe pensar que la debilidad de sus expresiones políticas, después del genocidio de la Unión Patriótica, parece haberla llevado a privilegiar un proceso lento y la expansión y consolidación de poder territorial a partir de sus zonas de incidencia armada. De esa manera controlaría cada paso, tendría tiempo para recomponer un movimiento político como el Bolivariano, sin exponerse a corto plazo a disputar o compartir el poder a partir de pruebas electorales.
Para las FARC, la negociación de paz era percibido como un momento de concesiones económicas o de poder del Estado, tramitadas en la Mesa guerrilla-gobierno, mientras que para el Gobierno dicha negociación se dirigía en definitiva a propiciar condiciones para el cese al fuego y de hostilidades armadas como antesala de un pacto de desmovilización a cambio de democratización del sistema político y electoral. La diferencia se llegó a esquematizar en la frase: "cambios antes de la firma de un tratado de paz, versus tratado de paz para disputar los cambios".
La mayor parte del tiempo chocaron dos "modelos" sobre el qué, el cuándo y el cómo negociar y los argumentos de "persuasión" de uno y otro descansaron en buena parte en la demostración de su respectiva capacidad militar. En el establecimiento se fortaleció cada vez más la idea de que el pacto de Agenda, como el resto del esquema aceptado por Pastrana, había hecho innecesarias concesiones a la guerrilla. Se consideró inconveniente tratar temas económicos y sociales que comprometieran políticas macroeconómicas o los planes de ajuste, y en el fondo no se aceptó que la Mesa de Diálogos y Negociación se ocupara de reformas que no fueran sobre procedimientos políticos o reglas institucionales para dirimir las contradicciones sobre programas de sociedad.
El gobierno no encontró respaldo en la elite del poder político o económico para comprometerse en asuntos que significaran modificar las tradicionales políticas y menos que afectaran intereses en cuanto a canalización de las finanzas públicas o a la distribución de la propiedad o del ingreso. La discusión que se dio sobre el empleo o el subsidio al desempleo no pasó de sentar constancias sobre imposibilidades. Sobre otros temas que estaban sobre la mesa, como la cuestión agraria o los cultivos ilícitos, no hubo intercambio con ánimo negociador, ni análisis de alternativas.
A pesar de la aceptación de un procedimiento de diálogo y negociación a partir de la Agenda Común, se fueron dando cambios en la dinámica de los acercamientos. Éstos fueron recogidos en el Documento de los Notables, que aproximó las pretensiones de las partes. Pero cuando se vislumbró ese punto medio que permitía reorganizar la agenda y pasar a pactos de aplicación inmediata, ya se había creado en un polo la ilusión de imponer sus condiciones por medio de la guerra y en el otro la idea de que la debilidad del Gobierno y del Estado hacía que el tiempo corriera en favor de sus pretensiones sin necesidad de ceder en la táctica de negociación gota a gota.
4. La ilusión militarista de todas las partes se alimentó a mayor velocidad que los avances en las negociaciones
Todos los actores armados del conflicto se fortalecieron en términos absolutos, sin que algunos se percataran del cambio global en las correlaciones políticas y militares.
Las Autodefensas o paramilitares, a sangre y fuego consolidaron el triunfo en la guerra por Urabá y Córdoba, extendieron su influencia en la costa norte y ganaron la batalla por el control del Magdalena Medio. Además profundizaron su incidencia en las zonas del petróleo y disputaron importantes zonas cocaleras en las fronteras con Venezuela, Ecuador y Perú. El paramilitarismo pasó de ser una acción militar de protección de interés de ganaderos, comerciantes y narcoterratenientes, a un movimiento político-militar de ultraderecha, con incidencia en grandes centros urbanos golpeados por el secuestro y en instancias gubernamentales en las regiones donde goza de respaldo en poderes económicos de importancia regional e incluso nacional.
Las Fuerzas Armadas, que habían sufrido derrotas importantes en la segunda mitad de los años '90, se reorganizaron con la asesoría externa, mejoraron sus sistemas de información e inteligencia, replantearon sus tácticas de contrainsurgencia y neutralizaron las grandes concentraciones de fuerza de la guerrilla. La profesionalización del Ejército y el equipamiento de la Fuerza Aérea y de la Naval, así como la reorientación estratégica asistida por el Comando Sur, permitió a la Fuerza Pública cambiar el signo defensivo y tomar la iniciativa. No obstante las declaraciones gubernamentales y los condicionamientos de la ayuda estadounidense, la complementariedad de esa acción antiguerrilla con la de los paramilitares, de hecho jugó un papel clave en la modificación de la situación militar y en colocar a la guerrilla a la defensiva.
La guerrilla de las FARC también creció numéricamente en este período, aunque no en las proporciones y calidades en que lo hicieron los paramilitares y la Fuerza Pública. En los departamentos del sur y de la Amazonía, las FARC ganaron en control territorial, incrementaron el número de efectivos y extendieron la infraestructura de retaguardia y sus soportes económicos ligados a la economía de la coca. Mantuvieron sus puntales en el Pacífico y en las fronteras con Panamá y Venezuela.
Pero el crecimiento del aparato militar de las FARC no significó un fortalecimiento neto de la guerrilla, ni compensó el debilitamiento del ELN en este periodo. El avance paramilitar en el Magdalena Medio (especialmente Barranca y las estribaciones de la Serranía de San Lucas), en el nororiente de Antioquia y en la frontera con Venezuela (Serranía del Perijá, Catatumbo y Arauca), golpeó especialmente al ELN. Los secuestros masivos en Bucaramanga, Cali y Barranquilla, la táctica de "pescas tenebrosas" para realizar secuestros, lo mismo que los ataques a cuarteles con destrucción "colateral" de pueblos, se volvieron implacablemente en contra de la guerrilla y alimentaron un repudio creciente de la población urbana en grandes y pequeñas ciudades. Los "triunfos militares" de la guerrilla se fueron transformando en derrotas políticas, debido al recurso a métodos inhumanos y a que dieron base a una eficaz contraofensiva desde los medios masivos de comunicación. ⁽⁶⁾
En ese contexto de relación de fuerzas en lo militar, se reforzó la ilusión de las partes sobre la posibilidad de infringir derrotas significativas al contrario antes de entrar a una negociación de fondo, tal como se diseñaba en el Documento de los Notables. En el establecimiento ganaron terreno las fuerzas favorables a la prueba de la guerra y a ello contribuyó el inicio del Plan Colombia, el endurecimiento de la administración Bush con la Iniciativa Regional Andina y el paso de la guerra antidroga a la guerra antinarcoterrorista. En la elite del poder se multiplicó la esperanza de una creciente injerencia de Estados Unidos en la guerra interna y de esta manera, al ritmo del descrédito de la zona de distensión y de las conversaciones de paz, se revirtieron las posturas negociadoras del Gobierno.