ALCA

Por Lourdes Ma. Regueiro Bello, Centro de Estudios sobre América Cuba
Planteamiento del problema

La culminación de la III Cumbre Hemisférica, la publicación del borrador del ALCA, las posiciones disonantes de Brasil y Venezuela durante la Cumbre que sugirieron la posibilidad de que participar en las negociaciones no implicaría necesariamente firmar el acuerdo, estimulan la realización de un ejercicio para identificar los actores que favorecen y los que se resisten al ALCA, así como profundizar sobre la naturaleza y posible evolución de los posicionamientos frente al ALCA.
Con la publicación del borrador del ALCA las sociedades latinoamericanas en su diversidad socioclasista, de desarrollo relativo y de intereses se enfrentan finalmente a una propuesta concreta, que permitirá aquilatar los presumibles costos y beneficios de su adhesión al proyecto, así como estructurar reacciones y asociaciones.
Para las encuestadoras internacionales Gallup Internacional y Latinobarómetro el ALCA aún no ha sido un tema para sus sondeos de opinión. Según una encuesta de Gallup (encuestadora local en Argentina) el 57% de las personas entrevistadas dijeron no haber oído nunca hablar sobre el ALCA, [1] lo cual refleja que a pesar de su significación para los destinos de la región el ALCA no forma parte de la agenda del ciudadano medio en América Latina, ni en los Estados Unidos.
Este trabajo se propone, primero: un levantamiento primario del espectro de posiciones con relación al ALCA y de quiénes la protagonizan, dentro de los límites que la información disponible ha permitido; segundo: identificar la naturaleza diferente de las posiciones de resistencia y/o rechazo; y finalmente esbozar sus posibles evoluciones. Muchas de las apreciaciones no tienen el respaldo de un trabajo de investigación desde fuentes primarias, sino que está basado en fuentes diversas y no sistematizadas en torno al tema.
El espectro de opiniones se mueve en un rango amplio que va desde la aprobación del ALCA como la mejor opción, pasando por la indiferencia y la defensa de espacios sectoriales, hasta la oposición al proyecto. Tal abanico no dice nada por sí mismo, el problema radica en el peso que tienen los representantes de cada una de estas posiciones en el proceso de decisión política, dada por la interacción de influencias de diversos grupos y por la capacidad de articular tales posiciones como propuestas.
Con el sólo objetivo de agrupar las posiciones, éstas se han resumido en 2 categorías generales: aceptación y resistencia. La resistencia incluye tanto las posiciones o actitudes que quedan en la frontera de la no aceptación del ALCA en su actual versión, como la oposición radical; por lo que en las posiciones de resistencia se distinguen la negociable y la estructural o no negociable. En la primera se recogen aquellas posiciones que pueden evolucionar a la aceptación si se producen reformas de diferente grado en la actual formulación del ALCA, sin que tales cambios varíen su esencia como proyecto hegemónico y de profundización de las asimetrías. En la segunda se recogen las posiciones de resistencia cuyas demandas trascienden las reformas del proyecto y en todo caso reclaman otro ALCA donde se reconozcan las asimetrías de desarrollo y poder, así como la capacidad soberana de los Estados nacionales de definir su estrategia de desarrollo.
Es importante no caer en la tentación de asumir los diferentes actores como actores coherentes, unitarios y racionales. La heterogeneidad de los actores cuenta. Con ello se significa que la posición del gobierno de los Estados Unidos o de cualquier país latinoamericano es la posición resultante de un balance de influencias en la política, pero plagado de contradicciones. Por esa razón un estudio más exhaustivo del problema debiera poner mayor énfasis en las contradicciones de y entre los actores, más allá de lo común que los identifica como actor afiliado a una u otra posición.
Un segundo elemento a tener en cuenta es diferenciar retórica y realidad.
Toda esquematización supone una cuota de simplificación. En el trabajo se presta especial atención al actor gubernamental y al empresarial (latinoamericano) por el peso que tienen en el proceso del ALCA al estar reconocida de forma institucional su participación en el proceso de negociación y en menor medida a otros componentes de la sociedad civil como los sindicatos (salvo en el caso de Norteamérica donde la resistencia articulada de los sindicatos tiene un peso importante en la dinámica del actor gubernamental), movimientos sociales, etc.
El objetivo principal de este trabajo es presentar un espectro de posiciones y en función de ese objetivo es que se han seleccionado los actores hemisféricos relevantes, que expresan los extremos de una posición, o son más representativos en sus posiciones.
ALCA: actores, motivaciones, expectativas y contradicciones.
El gobierno de los Estados Unidos. A diferencia de lo que tiende a percibirse desde América Latina no se trata de un actor racional, único y mucho menos coherente. A lo largo de toda la década de los 90, dos administraciones norteamericanas y la actual en el inicio de la presente, han desarrollado una retórica comprometida con la creación de un área de libre comercio hemisférica. La primera interrogante es si este discurso es coherente con la preferencia por estrategias multilaterales declarada de ese país. La segunda es si la región constituye una prioridad para la política exterior norteamericana.
Ambos puntos son objeto de la mayor polémica en circuitos políticos y académicos. En cuanto a la primera pregunta, si bien los Estados Unidos en su condición de global player tienen una vocación declarada [2] por las estrategias multilaterales, cuando éstas no son políticamente factibles, impulsa sus intereses por pautas regionales. La Iniciativa Bush para las Américas en 1990, como antecedente inmediato del ALCA tuvo como contexto el estancamiento de la Ronda Uruguay del GATT. Entre 1995 y 1998 el proyecto ALCA fue depositario de la indiferencia y la cautela norteamericanas, la negativa del Congreso a otorgar el fast track al ejecutivo, puso en dudas la credibilidad del compromiso norteamericano con el libre comercio y adicionalmente ponía en tela de juicio la real prioridad que la región representa para los Estados Unidos. El ALCA quedó relegado a un plano secundario, con un consecuente vacío de liderazgo en el tema de integración que fue cubierto parcialmente, no sin preocupación por parte de los Estados Unidos, por la proyección de Brasil a través del MERCOSUR .
A pesar del avance que significó el lanzamiento de las negociaciones en la II Cumbre Hemisférica, celebrada en Santiago de Chile en 1998 y la presentación de un borrador del proyecto elaborado por los nueve grupos negociadores a principios de 2001, la ausencia del fast track, hasta la fecha de elaboración de este trabajo y la complejidad de la discusión en el Congreso, donde parece difícil la construcción del consenso bipartidista en torno a este tema, en un ambiente enrarecido adicionalmente por las propuestas de controvertidas figuras para atender la política exterior hacia la región, pone una nota de incertidumbre a la posibilidad real de concluir las negociaciones en el 2005, al menos con las economías mayores y estructuralmente más complejas. El tema del libre comercio es un asunto sensible para la política norteamericana; si el fast track no es otorgado antes de que finalice al año 2001, será mucho más difícil en el 2002 al acercarse un período electoral, cuando el Congreso elude temas conflictivos; de otra parte las negociaciones con China tienen una prioridad mayor.
El papel de la región para Estados Unidos es ambiguo. Si se evalúa por los hechos resulta evidente la importancia de México como segunda frontera, reconocida en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y la del Caribe (insular y Centroamérica), reconocida en U.S.- Caribbean Basin Partnership Act (CBTPA) y la Iniciativa para la Tercera Frontera. Si bien estas dos subregiones representan sólo la tercera parte de la población total de América Latina y el Caribe, son receptoras de casi el 50% de las inversiones norteamericana destinadas a la región. [3]
La institucionalidad que refieren estos acuerdos respaldan la estrategia de las empresas norteamericanas en México y en la subregión del Caribe, espacios donde el objetivo de estas corporaciones es incrementar la eficiencia de los sistemas de producción internacionalmente integrados en el sector manufacturero a fin de reducir los costos en industrias como la automotriz, la electrónica y la de prendas de vestir para competir en el propio mercado norteamericano, [4] es decir que esos sectores en estas subregiones están integrados a las cadenas de producción globales de las empresas norteamericanas. La estrategia de las corporaciones norteamericanas hacia las otras subregiones tiene otro objetivo: acceso a mercados y recursos naturales
Teniendo en cuenta que las prioridades de la política exterior norteamericana se definen por situaciones de crisis, el conflicto en la región andina explica su proyecto de "participación" a través del Plan Colombia primero, y de la Iniciativa Regional Andina después.
Sin embargo, el discurso de muchos funcionarios gubernamentales norteamericanos otorga un papel relevante a la región en la política exterior norteamericana; en la administración Bush esta idea es recurrente, pero al igual que su predecesor salvo las gestiones para conseguir del Congreso el fast track y los intercambios con algunos presidentes latinoamericanos previo a la Cumbre de Québec, si el compromiso se mide por los resultados de acciones concretas para hacer avanzar el ALCA por parte de los Estados Unidos, la ausencia del fast track es el indicador fundamental para la evaluación desde América Latina.
En los últimos seis años en el discurso de los funcionarios de la USTR ante el Comité de Finanzas y la Comisión de Medios y Arbitrio del Senado se ha puesto especial énfasis en destacar el creciente papel de la región para el desarrollo de las exportaciones estadounidenses. En agosto de 1995, Charlene Barshefsky, [5] declaró ante el Comité de Finanzas del Senado, que América Latina y el Caribe eran la segunda región de mayor crecimiento a escala mundial y según los pronósticos para el año 2010 Estados Unidos venderían más bienes y servicios a esta región que a Europa y Japón juntos. De igual forma en un reciente estudio presentado por el Council on Foreign Relation al Presidente llama la atención sobre señales de desplazamiento económico de Estados Unidos por la Unión Europea y una pérdida de influencia norteamericana en Brasil (ya España desplazó a Estados Unidos como primer inversionista en Brasil.)
Se evidencian las contradicciones entre un discurso comprometido con el ALCA y la persistencia de dificultades para movilizar los instrumentos de la política interna necesarios para viabilizar el proyecto. De otra parte, se percibe la preocupación porque el estancamiento del ALCA propicie un avance de la Unión Europea, especialmente en el área del MERCOSUR, lo que a su vez podría actuar como un acelerador del proyecto ALCA, en la medida que la preocupación sea percibida como amenaza a su influencia.
Refiriéndose a la ambigüedad de la política norteamericana hacia la región en un reciente artículo Abraham Lowenthal señala: "las relaciones entre Estados Unidos y los países de América Latina y el Caribe son algo confusas. Aunque éste no es un periodo de amplia cooperación interamericana ni de conflicto hemisférico generalizado, de hecho se da una cooperación sin precedentes al mismo tiempo que hay conflictos crecientes. No es una época de intervencionismo agudo de Estados Unidos en América Latina ni de políticas de cooperación, pero ambas conductas existen. En la actualidad Estados Unidos no está ostensiblemente concentrado en América Latina ni desatiende del todo la región, pero hace un poco ambas cosas." [6]
De otra parte es necesario considerar el papel estratégico del ALCA. Desde la pasada década los Estados Unidos han manejado la firma de acuerdos de libre comercio con la región como un instrumento para consolidar la reforma neoliberal y promover la liberalización y desregulación de los mercados y la privatización. John Negroponte, embajador norteamericano en México en un memorando confidencial enviado al Dpto de Estado en 1991 expresaba: «Podemos ver al TLC como un instrumento para promover, consolidar y garantizar la continuación de políticas de reforma en México más allá de la administración de Salinas. Creo razonable suponer que las propias negociaciones del TLC constituirán una palanca para forzar una mayor apertura de la economía mexicana»
Otra perspectiva en torno al asunto es la de los sectores conservadores con influencia en el gobierno. En ellos la crítica a la gestión de la administración Clinton en la promoción de la liberalización comercial hemisférica constituye una resistencia de derecha al avance del ALCA: "Aunque el Presidente Bush apoya la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), durante la Cumbre de Québec, el Presidente no debería caer en la tentación de relanzar el ALCA de acuerdo a como fue diseñada durante la primer cumbre de las Américas en 1994. en aquel entonces, la Administración Clinton buscó ligar el libre comercio al año 2005. Más que alentar a los países a que continuaran abriendo sus mercados, esta política los indujo a frenar su liberalización. Los gobiernos latinoamericanos se dieron cuenta de que la implementación de reformas sería una carta de negociación en los futuros tratos comerciales, carta que sería malgastada liberalizando antes del 2005, momento en el cual podrían lograr un convenio comercial con los Estados Unidos." [7] Y más adelante señala que la promesa de una ALCA para el 2005 tuvo el efecto de reducir el ritmo de la introducción de las reformas económicas. [8]
En "Indice de libertad económica 2001" trabajo auspiciado por The Heritage Foudation (afamado "tanque pensante") propone una nueva estrategia comercial para el hemisferio: la creación de un Área de Libre Comerco Global (ALCG) basada en normas y principios cuyos miembros deben cumplir, a saber: una política comercial abierta; políticas de inversión extranjera transparentes y abiertas, la menor cantidad posible de regulaciones para la instalción de nuevas empresas; y derechos de propiedad garantizados.
La propuesta resulta clara: un depurado código neoliberal.
El citado trabajo lista las reformas concretas necesarias en varios países latinoamericanos para ser acreedores de formar parte del ALCG. En el caso de Argentina: la desregulación del mercado laboral, disminuir las barreras al comercio, asegurar los derechos de propiedad intelectual; en el de Brasil: disminuir las barreras al comercio, asegurar los derechos de propiedad intelectual, reducir las regulaciones para las empresas y abrir los mercados a la inversión extranjera; en los de Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Perú: disminuir las barreras al comercio, asegurar los derechos de propiedad y reducir las regulaciones para las empresas; en el de El Salvador: asegurar los derechos de propiedad; en el de Uruguay: reducir las regulaciones para las empresas; y en el de Venezuela: asegurar los derechos de propiedad, reducir las regulaciones para las empresas, abrir los mercados a la inversión extranjera y disminuir las barreras al comercio. [9]
El ALCG se diferencia del ALCA en que para formar parte de la primera los países primero deben abrir sus mercados; [10] es una estrategia comercial que "recompensa" el compromiso neoliberal.
Por otra parte el gobierno norteamericano está bajo la influencia de grupos de presión e interés que reclaman la preservación de medidas de protección comercial que afectan a exportadores latinoamericanos y que han significado un límite real a la penetración del mercado norteamericano en ciertas industrias, aun cuando el 76,8% de las exportaciones latinoamericanas a los Estados Unidos en 1999 entraron libres de derecho. [11] No son los aranceles los que realmente limitan el acceso latinoamericano al mercado norteamericano sino los procedimientos antidumping y los incentivos a las exportaciones, como financiamiento para exportar en condiciones preferenciales y la subvención a la exportación agrícola que tiene un impacto no sólo en el acceso al mercado norteamericano, sino a terceros mercados. [12]
Las cuestiones aquí señaladas apuntan a las condiciones contradictorias y complejas en que se da el compromiso de los Estados Unidos con el ALCA como promotores del proyecto y las resistencias internas que impiden su avance. Sin embargo, tales resistencias caen dentro de las negociables.
Los sindicatos norteamericanos. La AFL-CIO es un foco de resistencia al ALCA, que es definido por esta organización como una ampliación del TLCAN.
La resistencia de la AFL-CIO es estructurada y consistente. Se oponen al otorgamiento del fast track o a la trade promotion authority, (como eufemísticamente se ha llamado a ese instrumento en la administración Bush), porque no incluye los temas laborales y ambientales en la negociación comercial. En su estrategia de resisitencia estableció alianzas con el movimiento ambientalista, con las coaliciones de protección al consumidor y promotoras del comercio justo en los años 1997 y 1998, ocasiones en que el presidente Clinton intentó promover esa legislación. Adicionalmente cuestiona ese instrumento de la política comercial norteamericana por su carácter antidemocrático al dotar al Ejecutivo de un poder de negociación que no puede ser enmendado por el Congreso.
AFL-CIO señala que un estudio sobre los 7 años del TLCAN, realizado por el Economic Policy Institute arrojó que en Estados Unidos se perdieron 766 030 puestos de trabajo y en Canadá 276 000. [13]
El mencionado estudio señala que el déficit comercial resultante del TLCAN ha presionado a la baja los salarios de los trabajadores no calificados, así como que los trabajadores desplazados de la manufactura se han relocalizado en el sector de los servicios donde el salario promedio es 23% más bajo [14] .
Los empresarios utilizan la libertad del desplazamiento transfronterizo como instrumento de presión en la negociación con los sindicatos bajo la amenaza de cerrar las plantas y relocalizarlas en países donde las exigencias laborales y ambientales sean menores.
Por su parte los trabajadores mexicanos han sufrido el incumplimiento de las promesas del TLCAN; para los trabajadores de la manufactura el salario se ha reducido 21% y 25% para los asalariados en general, 40% para los trabajadores por cuenta propia y el poder de compra del salario mínimo se ha reducido a la mitad. [15]
Los daños que reclama la AFL-CIO no se limitan a lo económico, y acude a un informe del grupo Human Rights Watch que denuncia cómo se han ignorado importantes obligaciones en materia de derechos laborales bajo el TLCAN.
La oposición de AFL-CIO al ALCA se fundamenta también en que bajo ese proyecto la transgresión a los derechos de los trabajadores es aún mayor que en el TLCAN, ya que no incluye ni los derechos mínimos de protección al trabajador que aparecen en el Anexo Laboral de su antecesor y que contempla principios como la libertad de asociación, salario mínimo, etc. Además de que el ALCA impone mayores restricciones al gobierno que el TLCAN para regular los servicios de interés públicos.
La evaluación de la oposición-resistencia de AFL-CIO al ALCA es un punto muy sensible, pues se trata de un interés sectorial (garantía de empleo, respeto de los convenios de la OIT en las negociaciones, etc.) y no una resistencia estructural basada en criterios de solidaridad de clase con los trabajadores de América Latina y el Caribe. La mayor parte de las agrupaciones sindicales latinoamericanas y caribeñas, ni aún los gobiernos latinoamericanos comparten el criterio de incluir los temas laborales y medioambientales en las negociaciones comerciales por el temor a que tales criterios fertilicen el proteccionismo.
En el hipotético caso de que el tema laboral y medioambiental se incluyera en la negociación, en términos que cumplieran las demandas elementales de la AFL-CIO el consenso vs ALCA de esa organización se fracturaría y la resistencia articulada al proyecto se diluiría. De forma que la resistencia-oposición de la AFL-CIO es finalmente negociable, no se trata de resistencia estratégica de oposición al proyecto ALCA por su naturaleza hegemónica y afianzadora del neoliberalismo. Aun cuando quedarían núcleos de resistencia estructural, estos serían minoritarios y dispersos.
Los gobiernos latinoamericanos. El espectro de posiciones y matices de los gobiernos latinoamericanos y caribeños frente al ALCA son prolijos.
Cuando el presidente George Bush (padre) lanzó la Iniciativa para las Américas en 1990 tuvo una acogida favorable entre los gobiernos latinoamericanos, especialmente en su aspecto comercial atendiendo a la expectativa centrada en el acceso al mercado norteamericano. Esta reacción encajaba en la lógica de la implementación de un modelo de acumulación impuesto por los organismos financieros internacionales basado en el crecimiento de las exportaciones a fin de satisfacer el cumplimiento del servicio de la deuda externa. Si las exportaciones eran el eje del crecimiento asumido por la mayor parte de los países de la región, el acceso al mercado norteamericano que absorbe el 20% de las importaciones mundiales, [16] con mayores índices de consumo per cápita aparecía como una aspiración coherente con los preceptos neoliberales.
En 1994 la inclusión de México en el Tratado de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos (1988) que dio vida al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o NAFTA, por sus siglas en inglés) fue un incentivo adicional para los gobiernos latinoamericanos cuando concurrieron a la I Cumbre Hemisférica en diciembre de 1994, donde se oficializa el proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y se aprueba la fecha del 2005 para su entrada en vigor. Algunos incluso plantean que fueron los presidentes latinoamericanos los que incorporaron el tema comercial en la agenda, [17] asumiendo que ello fuera así estaríamos ante una propuesta latinoamericana reciclada según intereses y conveniencias norteamericanas.
Si bien el interés por el acceso al mercado norteamericano es un interés compartido por los países de al región, no para todos tiene igual significación:
Destino de las exportaciones latinoamericanas por grupos de países, 1998
EE.UU UE Japón Asia A.Latina Otros Total
México 86.8 3.4 0.5 1.2 5.4 2.8 100
Centroamérica 36.3 18.8 1.6 3.5 35.1 4.8 100
Mercosur 15.1 25.9 5.2 7.6 35.0 11.3 100
Grupo Andino 40.5 13.0 2.1 2.2 26.9 15.4 100
Total A.L. 51.7 13.6 2.5 3.8 20.6 7.9 100
CEPAL: " Perspectivas de América Latina en el nuevo contexto internacional de 2001", Santiago de Chile, mayo de 2001
De otra parte las asimetrías económicas entre Estados Unidos y los países de la región (el PIB norteamericano representa más del 70% del PIB hemisférico) y las existentes al interior de América Latina asociadas al tamaño, a la productividad, a la estructura productiva, escalas de produccción y de mercado, formas de concebir la inserción internacional del país, grado de apertura de la economía son factores que influyen en los matices y prioridad que representa el ALCA, en un contexto de aceptación general de la propuesta. Es decir, que ninguna de las objeciones planteadas entre 1994 y 2000 por los gobiernos en materia de negociación ha cuestionado la existencia misma del ALCA, es decir, es asumido incluso como una realidad existente, susceptible de ser mejorado, pero inevitable, y en muchos casos hasta deseable.
Previo a la Cumbre de Québec cobró fuerza la idea de un posible adelanto en la fecha de conclusión de las negociaciones al 2003; fue calorizada por Chile (que en noviembre de 2000 fue invitado a negociar un acuerdo comercial con los Estados Unidos, revitalizando la propuesta que se le hiciera en 1994), como una forma de reconocer su desempeño en la reforma económica neoliberal, lo que interrumpió el inicio del proceso de su entrada como miembro pleno del MERCOSUR, con la ganancia residual de debilitar ese bloque y avivar contradicciones internas, pues Argentina también avaló el adelanto de fecha, impugnado por Brasil, y aunque ese país reiteró que las negociaciones las haría a través del MERCOSUR, esta posición posición que no es firme dadas las contradicciones explícitas entre el canciller Rodríguez Giavarini y el ministro de Economía Domingo Cavallo sobre el papel del bloque sudamericano y su preeminencia sobre el proyecto hemisférico.
Brasil y la Caricom rechazaron el adelanto de las negociaciones. México, de manera discreta, si bien no tomó distancia declarada de la propuesta dijo que no haría nada por el adelanto. Finalmente en la Cumbre de Québec se ratificó el 2005 como fecha de conclusión de las negociaciones. Vale la pena aclarar que la idea del 2003, no tenía futuro si el Congreso no aprobaba e fast track en el curso del año 2001, pero fue una habilidosa propuesta para reanimar un proyecto que cíclicamente sufre crisis de credibilidad.
Uruguay, en una posición pública similar a la de Argentina ha planteado la posibilidad de que si el ALCA no avanza ir a una negociación individual con los Estados Unidos, al igual que Paraguay. En Centroamérica, Costa Rica también busca una negociación individual.
En la Cumbre de Québec no resultó tan evidente la adhesión acrítica de los gobiernos latinoamericanos al ALCA, los presidentes de Brasil y Venezuela, en distinto grado dejaron abierta la posibilidad de no suscribir el acuerdo si éste no satisfacía las expectativas de sus países. Chávez puso objeciones al posible adelanto de la entrada en vigor del acuerdo y a la cláusula democrática, así como la necesidad de llevarlo a un plebiscito; Fernando Henrique Cardoso, por su parte planteó que el ALCA sería bienvenido si su creación diera acceso a mercados más dinámicos, si realmente fuera un camino para reglas compartidas sobre antidumping, si redujera las barreras no tarifarias si redujera la distorsión proteccionista de las reglas sanitarias, si al proteger la propiedad intelectual, promovía la capacidad tecnológica de nuestros pueblos, si corrigiera las asimetrías en el área agrícola y concluía que si no fuera así el ALCA sería irrelevante, o en la peor de las hipótesis, indeseable. [18]
El disenso de Brasil no debe ser identificado con un cuestionamiento a la naturaleza del ALCA. Fernando Henrique Cardoso al referirse a las críticas que recibe su gobierno por parte de ciertos sectores con relación a la negociación del ALCA expresó: "Los brasileños que critican están mal informados o tienen un punto de vista contra el capitalismo. El gobierno tanto en el ALCA como en el de la Unión Europea defiende los intereses de Brasil. Son procesos de la misma naturaleza. Nosotros queremos incrementar el comercio lo mismo con Europa que con los Estados Unidos. Algunas personas aquí son antinorteamericanas. Cuando discutimos con los Estados Unidos encuentran que eso es pésimo, cuando discutimos con Europa encuentran que es óptimo. Es una cuestión de preconcepto ideológico. Nosotros estamos queriendo hacer buenos acuerdos." [19]
Es importante que el actor gubernamental ha sido muy claro en precisar el carácter técnico de sus desencuentros con la propuesta, incluso se ha planteado la necesidad de "desideologizar" las discusiones del ALCA. No obstante el hecho de que el gobierno de Brasil haya dejado abierta la posibilidad de no suscribir el acuerdo no debe ser subestimado, más cuando no será la administración de Fernando Henrique la que deba firmar el acuerdo. Si las próximas elecciones fueran ganadas por el PT, lo cual es una posibilidad real, las probabilidades de que Brasil no suscriba el ALCA podrían ser mayores.
Los principales puntos de fricción por parte de los gobiernos latinoamericanos y caribeños están relacionados con la gradualidad de las negociaciones y de la implementación, con el tratamiento de las diferencias, en especial las pequeñas economías (elemento sensible para los países del Caribe), el temor de una mayor concentración del comercio con los Estados Unidos (en especial para aquellos países cuya pauta geográfica de comercio es más diversificada), la política antidumping y los subsidios agrícolas (tema sensible para los Estados Unidos), etc.
De manera que en el actor gubernamental latinoamericano encontramos una posición de apoyo general al ALCA, con desavenencias en el orden técnico, que puede ser virtuales puntos de resistencia, pero negociables; la circulación del primer borrador del acuerdo podría exhacerbar las fricciones, pues sólo ahora es que el ALCA salió de los grupos negociadores y podrá ser aquilatado como "los costos del acceso al mercado norteamericano."
Los empresarios latinoamericanos. La heterogeneidad de lo que eufemísticamente llamamos empresariado latinoamericano es de espectro muy amplio; cubre pequeños, medianos y grandes capitales, asociado o no de diversas maneras y grados con el capital transnacional.
No existen estudios a nivel regional sobre las posiciones del empresariado, por lo que se tomará como referencia estudios nacionales, que aun cuando las muestras no son representativas, a los efectos de recoger el abanico de posiciones sobre el tema es cualitativamente consistente, aunque se carezcan de los medios para evaluar el peso de cada una de estas posiciones. No se dispone de información sistematizada y actualizada sobre las posiciones del empresariado en los países de la región por lo que se toman como referencia las posiciones de los argentinos y brasileños.
Las posiciones del empresariado con respecto al ALCA están determinadas por la percepción, fundamentada o no, de los beneficios y costos que tendrá el acuerdo.
En general, el proceso de financiarización de las economías ha favorecido las posiciones aperturistas de los representantes del capital que operan en ese sector, lo que es perfectamente compatible con la propuesta del ALCA. En cambio aquellos segmentos del empresariado cuyas producciones tienen como destino el mercado interno son más reticentes al ALCA, en tanto pueden ser desplazados de esos mercados por competidores más eficientes.
Importantes sectores del empresariado brasileño han sostenido explícitamente la necesidad de fortalecer el Mercosur antes de ir a una negociación del ALCA o incluso con la Unión Europea, ya que la única manera de que Brasil ocupe un espacio propio en la economía mundial es fortaleciendo el Mercosur, pues de lo contrario sería entregarse a la dominación de Estados Unidos o de la UE [20]
Otros sectores del empresariado brasileño plantean la necesidad de fortalecer el Mercosur, pero a su vez señalan la inevitabilidad del ALCA y alertan sobre la debilidad de abrir el mercado sin exigir reciprocidad real a los Estados Unidos.
A diferencia de lo que sucede en otros lugares el ALCA si es un tema para la media del empresariado brasileño, que además tiene una reacción proactiva hacia las negociaciones, reclamando el análisis de las consecuencias del TLCAN que Brasil debería reivindicar en las negociaciones, así como un involucramiento efectivo en las mismas. Otro elemento distintivo en el empresariado brasileño es la conciencia de que los mayores obstáculos para el acceso al mercado norteamericano no son los aranceles, (los aranceles promedio con que entran los productos latinoamericanos a Estados Unidos no son altos, menos del 2% en 1999) [21] sino las barreras no arancelarias, las leyes antidumping norteamericanas y la manipulación de la legislación comercial, de lo que concluyen que si estos temas no pueden ser objeto de la negociación, no habría ventaja alguna en entrar al ALCA. [22] Un estudio de la UNCTAD reveló que el 60% de las exportaciones brasileñas a los Estados Unidos enfrenta algún tipo de barrera no arancelaria. [23]
La proyección del empresariado argentino es diferente. Según los resultados de un estudio realizado por el Centro de Estudios para la Producción de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería del Ministerio de Economía el empresariado argentino es más proclive a percibir el ALCA como un proyecto ventajoso que facilitaría el acceso al mercado norteamericano.
La principal preocupación sobre las perspectivas de exportación a los mercados del TLCAN son los niveles arancelarios vigentes y las preferencias comerciales para los miembros de ese acuerdo, esta apreciación favorece las expectativas del acceso garantizado por el ALCA. Sólo un reducido porcentaje de firmas entiende que sus posibilidades de exportación a esos mercados están limitadas por estándares técnicos, sanitarios o ambientales. [24] Predomina la percepción de que las exportaciones al mercado norteamericano crecerían con el ALCA sin tener en cuenta que se incorporarían otros competidores que podrían limitar su participación. Tampoco existe preocupación generalizada por la posible pérdida de capacidad competitiva en el mercado interno, ni en el de Mercosur por la generalización de las preferencias arancelarias a ese mercado. Los capitales asentados ya en el mercado del TLCAN no perciben el riesgo de su desplazamiento, en cambio los posicionados en Mercosur sí perciben que el ALCA puede afectarlos. [25]
Coincidentemente con los brasileños señalan que la estrategia negociadora debe combinar la profundización y ampliación del Mercosur, avanzar en la liberalización con otras áreas sobre bases de prudencia y gradualidad en los compromisos de desgravación y no descuidar las negociaciones multilaterales.
La evaluación de la posición de este actor concebido regionalmente no puede hacerse a través de las percepciones argentinas y brasileñas pues son economías atípicas dentro de la región, especialmente en el caso de la brasileña, donde el vínculo del empresariado con el mercado interno es significativo.
De todas formas, las percepciones apuntan a que no existe un rechazo frontal al ALCA.
Sociedad Civil Los diversos sectores sociales, partidos políticos, movimientos sociales que identificaron el trasfondo hegemónico del proyecto y avizoraron sus consecuencias no lograron articular una resistencia movilizadora desde el lanzamiento del proyecto. El impacto desestabilizador de la caída del Muro de Berlín en los sectores de la izquierda latinoamericana y la segmentación del tejido social resultante del neoliberalismo explican en cierta medida la indiferencia pública inicial ante la emergencia de un proyecto revitalizador del panamericanismo monroísta
La II Cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile en 1998, en la que se hizo el lanzamiento de las negociaciones del ALCA, a diferencia de lo que ocurrió en Miami, sí contó con una movilización continental de rechazo en la que se congregaron cerca de 1 000 hombres y mujeres de casi todos los países del hemisferio en lo que se llamó la Cumbre de los Pueblos de las Américas, cuyo objetivo era expresar el rechazo a la agenda neoliberal, con sus propuestas de liberalización del comercio y de la inversión, la desregulación y la privatización. Esta reunión continental se propuso la construcción de una alianza hemisférica social en torno a alternativas concretas que posteriormente se convirtió en un documento que hasta la fecha va por su tercera versión, fruto de la discusión colectiva en el que jugaron un papel protagónico la Alliance for Responsible Trade (ART-Estados Unidos), Common Frontiers/Fronteras Comunes (Canadá), Red Chile por una Iniciativa de los Pueblos (RECHIP-Chile), Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (RMALC-México), Réseau Québécois sur l'Intégration Continentale (RQIC-Québec) y otros.
La III Cumbre celebrada en abril de 2001 en Québec, también estuvo signada por las masivas protestas, siguiendo la dinámica de la reunión de Seattle, y por la ampliación de la Alianza Social Continental.
La formación de la Alianza como una red de organizaciones y redes del Norte y del Sur ha mostrado una creciente capacidad de convocatoria y de trascender el tema comercial denunciando el déficit democrático del proceso y caracterizando el proyecto de ALCA como "un estatuto de derechos y libertades para los inversionistas, consagrando la supremacía del capital sobre el trabajo, transformando la vida y el mundo en mercancías, negando a los derechos humanos, saboteando la democracia y socavando la soberanía de los Estados" [26] .
No obstante estos eventos de protesta, inéditos en décadas anteriores, su arraigo en las sociedades latinoamericanas no debe ser sobreestimado. Por otra parte la Alianza Social Continental es muy heterogénea por lo que el establecimiento del consenso en la medida que avancen las negociaciones del ALCA y se planteen otras disyuntivas podría dificultarse.
Lo relevante es que en la sociedad civil es donde se encuentran los núcleos de resistencia estructural al proyecto, aunque no cohesionados, ni articulados en torno a una propuesta alternativa.
Actores extrahemisféricos: la UE
La Unión Europea como entidad no ha hecho declaraciones oficiales con respecto al ALCA; sin embargo, es evidente el interés de ese bloque en avanzar las negociaciones con países y subregiones de América Latina: México y el Mercosur
La Unión Europea es un potencial perjudicado con la puesta en marcha del ALCA. Según un estudio de simulación del ALCA realizado por el Instituto de Pesquisas Económica Aplicadas de Brasil, en un hipotético escenario de liberalización arancelaria total se produciría un notable efecto de desvío de comercio en el mercado brasileño, lo que puede servir como ilustración de lo que sucederá con la región en general.
Impactos de Desvío de Comercio sobre socios extrahemisféricos de Brasil (millones de USD)
Exportaciones para Brasil pre-ALCA Exportaciones para Brasil post-ALCA Reducción total de las exportaciones
Valor %
Unión Europea 13 075,0 12 597,13 477,87 3,65
Japón 2 756,2 2 635,05 121,15 4,40
Tigres Asiáticos 2 577,3 2 464,52 112,45 4,36
China 1 125, 81 1090,81 37,89 3,36
Otros 9 226,9 8 976,1 250,80 2,72
Total 28764,2 27764,01 1000,19 3,48
Fuente: Alexandre Carvalho y Andrea Parente: "Impactos Comerciais da Área de Livre Comércio das Américas", IPEA, Marzo de 1999, Brasilia
Es de esperar que en el período que media entre el año 2001 y 2005 la Unión Europea dinamice las negociaciones con el Mercosur.
Las afectaciones que recibirían otros socios comerciales del ALCA hacen pensar en ellos como nichos de resistencia, pero atendiendo a otros procesos políticos tan sensibles como las contradicciones UE-EE.UU por la política armamentista de la administración Bush, es probable que este tema no desarrolle un alto perfil en la retórica, aunque se desarrollen acciones económicas como consolidar el proceso inversionista y de posicionamiento en determinados mercados como mecanismo para paliar el impacto del ALCA.
Construyendo un consenso de resistencia al ALCA:
Según la anterior evaluación en las instancias que hoy están decidiendo el curso del ALCA se observa la preeminencia de las posiciones aceptación-resistencia negociable. La sociedad civil está excluida de las negociaciones; excepto el Congreso norteamericano los parlamentos no han sido sujetos de consulta para la aprobación del ALCA.
La construcción de un consenso articulado de resistencia al ALCA es un reto de la mayor urgencia, con la agravante de lo que significa ir "en contra de la corriente"
Un elemento en la construcción de un consenso de resistencia es el establecimiento de las relaciones entre procesos en curso que la propuesta del ALCA contribuiría a reforzar; por ejemplo, las privatizaciones. Según encuesta realizada en 17 países de América Latina en la que fueron encuestadas 18 000 personas se observa un consenso de creciente rechazo en torno a las privatizaciones. En México y Sudamérica en 1998 43% de los encuestados consideraron que las privatizaciones de las empresas estatales no habían sido beneficiosas para el país, en la encuesta de 1999-2000 tenían esa opinión el 56% de los encuestados; en Centroamérica el 43% en 1998 y el 58% en 1999-2000 [27]
La divulgación de qué es lo que ha pasado con México después del TLCAN puede ser un factor esclarecedor como anticipo de lo que sucedería con América Latina y el Caribe. En los últimos tiempos se ha reforzado la propaganda sobre los supuestos beneficios que ha recibido México del TLCAN, incluso se asocia la derrota del PRI en las últimas elecciones a los "benéficos" efectos del comercio. Se hace alusión al desarrollo de la industria automovilística, pero no se dice nada sobre el deterioro de la industria de autopartes, ni de la cantidad de puestos de trabajo que aportan una y otra. [28] Sin embargo es asombroso el desconocimiento que existe en la región sobre estos procesos; una encuesta de Latinobarómetro en 1998 sobre el conocimiento de los acuerdos comerciales, sólo el 50% de los encuestados en Sudamérica y México habían leído o escuchado algo sobre el TLCAN.
Desmitificar los supuestos beneficios del ALCA en materia de inversiones es otro elemento importante en la construcción de un consenso de resistencia. Es un lugar común el argumento de que ALCA promoverá las inversiones en la región, esto no está comprobado, la liberalización podría hacer más atractiva la importación de productos que la inversión.
Se avecinan largas jornadas de esclarecimiento sobre la naturaleza y posibles consecuencias del ALCA para la preservación de la identidad y de la capacidad soberana del Estado Nación para definir estrategias de desarrollo. Se avizoran movilizaciones continentales contra el ALCA. El reto en este contexto va más allá del "NO AL ALCA", exige una propuesta alternativa de relación e inserción para América Latina y el Caribe, lo que pone en la mesa de discusión la necesidad de un proyecto de desarrollo; para algunos revertir el ALCA es la meta; para otros, es un punto de partida en el proyecto de transformación social. Ello no deslegitima que lo inmediato es marchar.
[1] " El 57% no sabe qué es el ALCA", en Diario La Nación, Argentina, 14 de mayo de 2001
[2] Es importante aclarar que los Estados Unidos declaran una preferencia por las estrategias multilaterales, pero tienen un récord importante de prácticas bilaterales.
[3] Lowenthal, Abraham: "Estados Unidos y América Latina en el nuevo siglo"
Del Foreign Affairs En Español, mayo de 2001
[4] CEPAL: Informe de la Inversión Extranjera en América Latina y el Caribe, 1999.
[5] Representante comercial de Estados Unidos en la administración Clinton
[6] Lowenthal, Abraham: Op. Cit.
[7] Eiras, Ana I. : "EL avance del libre comercio en la Cumbre de Québec", The Heritage Foundation, 18 de abril de 2001.
[8] Ibid.
[9] Ibid.
[10] Ibid.
[11] CEPAL: Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 1999-2000
[12] Ibid
[13] AFL-CIO:"After NAFTA, FTAA Could Bring More Disaster", en Internet: http://www.aflcio.org/news/2001/0419 fta
[14] Ibid.
[15] Ibid
[16] CEPAL: " Perspectivas de América Latina en el nuevo contexto internacional de 2001", Santiago de Chile, mayo de 2001
[17] Rojas Penso, Juan Francisco: "EL Mercosur ganará con el ALCA", entrevista concedida a mercosur.com, 11 de septiembre de 2000. Internet.
[18] Cardos, Fernando Henrique: Discurso en la apertura de la III Cumbre de las Américas, Québec, Candá, 20 de abril de 2001.
[19] Cardoso, Fernando Henrique: Entrevista concedida a Valor Económico, 19 de abril de 2001
[20] Sena, Alberto: "Melhor que NAFTA, UE e ALCA, é investir agora no Amercosul", Forum de Líderes, Gazeta Mercantil, 24 abril 2001
[21] CEPAL: Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 1999-2000. Internet
[22] Sena, Alberto: "Polanczyk quer discussoes sobre conteüdos nas negociacoes da ALCA", Forum de Líderes, Gazeta Mercantil, 25 de abril de 2001.
[23] Lafer, Celso:Discurso en el seminario: "O Continente Americano e o Futuro das Integracoes Regionais", Sao Paulo, 4 de abril de 2001
[24] Ferraro, Carlos; Kosacoff, Bernardo; Porra, Fernando; Szelepski, Silvia; y Wang, Lucía: Expectativas empresariales frente a la negociación del ALCA, CEP, Argentina.
[25] Ibid.
[26] Declaración de la Segunda Cumbre de los Pueblos de las Américas, Québec 19 de abril de 2001
[27] Latinobarómetro 1996-2000
[28] Intervención de Héctor de la Cueva
(Tomado de www.cubaminrex.cu)