Juanjo Cáceres
Grupo de Trabajo sobre Producción y Consumo Alimentario del Área Federal de Ecología de Izquierda Unida
1. Introducción

En los últimos años, los movimientos sociales y las fuerzas políticas han puesto mucho énfasis en la demanda de una serie de cambios en las formas de producción agroalimentaria y los problemas relacionados con la seguridad alimentaria han ocupado grandes espacios en los foros de reflexión política. Parte de esto se explica por las sucesivas crisis y alarmas alimentarias que han tenido lugar en Europa desde finales de los años noventa, de las cuales los medios de comunicación se han hecho un amplio eco y entre las que destacó por encima de todas la de la crisis de las vacas locas. Una crisis que puso en evidencia las limitaciones de los instrumentos destinados a proteger la salubridad de la producción alimentaria europea, que supuso el inicio de una remodelación de los mecanismos de análisis, evaluación y gestión de riesgos, y que aumentó la desconfianza respecto a la sostenibilidad ambiental y sanitaria de los modelos intensivos de producción alimentaria o respecto a la rápida difusión de nuevas tecnologías aplicadas a la alimentación, en particular las biotecnologías. Así, los problemas alimentarios se han ido convirtiendo en un elemento cada vez más presente en los discursos políticos de carácter alternativo y en un ejemplo recurrente de las debilidades y amenazas resultantes de la creciente liberalización de la economía.

La reflexión política sobre las características que han de tener esos cambios han emanado por lo general de los ámbitos más interpelados por esas problemáticas, esto es organizaciones agrarias, ONGs y asociaciones ecologistas. Ellos, junto a numerosos técnicos y expertos de diferentes disciplinas científicas, han contribuido a un debate del cual han surgido medidas concretas derivadas de diferentes análisis, que en modo alguno han de considerarse propuestas cerradas, sino que han de completarse con propuestas procedentes de otros ámbitos. Esto resulta de vital importancia en la cuestión que nos ocupa. Es fundamental propiciar una abertura de los debates alimentarios mucho más allá de sus ámbitos afines para asegurar que los intereses de cada parte implicada no perjudican a los intereses de la mayoría, para asegurar que en efecto las reformas se orienten hacia una producción alimentaria sostenible económica y ambientalmente, equitativa para la población, justa y solidaria para el resto del planeta y capaz de alcanzar altos niveles de salubridad y calidad alimentarias.

2. Evolución de la agricultura europea en la segunda mitad del siglo XX

El final del segundo milenio ha coincidido en Europa con el cuestionamiento global de la política agroalimentaria, motivado por las crisis de las vacas locas y de la fiebre aftosa. Un cuestionamiento que culminaba una década de discusión inacabada sobre las líneas estratégicas que debían caracterizar el sistema de regulación de la agricultura de la Unión Europea, la Política Agraria Común (PAC), en un contexto de liberalización creciente de los mercados agrícolas, de incremento de la atención respecto a los problemas ambientales derivados de la intensificación de la producción agroganadera, y de toma de conciencia de las nuevas funciones de los espacios rurales, al cual se acababa de añadir la constatación de una fuerte fragilidad sanitaria en los sistemas de producción.

La repercusión social y económica de la crisis de las vacas locas generó una concentración de la atención social y política sobre las formas de producción alimentaria y sobre los criterios de seguridad alimentaria, que retroalimentaron los debates preexistentes en la Unión Europea, y condicionaron también otros debates paralelos, como el de la inserción de las aplicaciones biotecnológicas en la industria y la agricultura, y la distribución de alimentos con organismos genéticamente modificados. En este contexto, de cuestionamiento de la política agroalimentaria, todos los elementos citados han configurado los ejes principales del debate sobre el modelo de producción alimentaria en Europa, y sobre las líneas de desarrollo futuro, para después integrarse en discursos genéricos sobre nuevos modelos agroalimentarios, tanto dirigidos a mantener las lógicas económicas principales, como a profundizarlas lógicas de carácter liberal o a buscar lógicas alternativas.

En efecto, la PAC ha sido el instrumento político que ha guiado durante los últimos 40 años las estrategias económicas de los productores europeos y ha ido ampliando el marco de incidencia a medida que se ampliaba el territorio de la Unión Europea. Cuarenta años que han coincidido con cambios revolucionarios en las formas y en las estructuras de la producción agraria, que han estado motivados, fundamentalmente, por los avances tecnológicos aplicados a las formas de producción. Dichos cambios se han caracterizado por la aceleración en la reducción del número de personas ocupadas en las tareas agrícolas, una reducción del número de explotaciones, un incremento de la superficie media por explotación, un incremento de la productividad de las explotaciones y una intensificación de las producciones. El sector se ha decantado hacia un modelo altamente industrializado, marcado por la reducción de las variedades agrícolas y las razas seleccionadas, en función del potencial productivo, y del engorde intensivo de los animales utilizando una alimentación rica en proteínas, con el objetivo de reducir costes de producción e incrementar rendimientos.

No hay duda de que las líneas maestras de la PAC ha estimulado esta orientación productivista. Cuando se activó la PAC, en 1962, las estrategias se dirigían a asegurar el abastecimiento alimentario europeo, ya que en aquel momento sólo se cubría en un 80 por ciento. El estímulo de la actividad agrícola se realizó por la vía de las subvenciones, en un momento en que el valor económico de la agricultura disminuía rápidamente. Una política de precios garantizados, de protección del mercado interno, de financiación especial de las actividades agrícolas y la innovación tecnológica continuada, propiciaron la expansión de las grandes explotaciones y de la productividad, y permitió dar los primeros pasos hacia la exportación, que se desarrolló rápidamente en la década de 1960 como salida de los productos básicos generados en exceso. Pero ese sistema generó una dinámica perversa. Mantener una política de precios garantizados en productos orientados a la exportación obligó a un incremento sostenido de las subvenciones, necesarias para absorber los excedentes, y llevó, entre otros aspectos, a multiplicar por 9, entre 1970 y 1988, las subvenciones agrícolas. Por eso, durante la década de 1980 se introdujeron las primeras reformas orientadas a la contención de los excedentes, primero mediante las cuotas de leche y después se pusieron en práctica diversas medidas de estabilización presupuestaria.

En dicha década, cuando España se incorporó a la Unión Europea, entonces CEE, a los problemas descritos de la PAC se sumaron la dinámicas liberalizadoras del comercio mundial. En la ronda de Uruguay del GATT (ahora OMC) se cuestionó, de forma muy destacada, el sistema de precios garantizados, y en 1990 la UE se comprometió a reducir un 30 % del volumen de subvenciones concedidas a la agricultura. También se sumó el aumento de la conciencia ecológica, que advertía de la necesidad de preservar los equilibrios naturales, amenazados por el impacto de la intensificación creciente de la producción. Este conjunto de circunstancias diversas dieron lugar a la reforma de la PAC de 1992. Con el objetivo de eliminar la continuidad de los precios garantizados se introdujeron los pagos compensatorios, que supusieron el cobro de una cierta cantidad por hectárea, y las medidas de acompañamiento. Estos ajustes se orientaban a subvencionar actividades destinadas a la protección del medio ambiente, la forestación de zonas de cultivo, la jubilación anticipada y la transmisión de explotaciones. Con todo ello, ni la reforma de 1992, ni el Acuerdo, de la OMC, de Marrakech de 1994 logran ganar tiempo, y se abre un período de inflexión que se desarrollará en los años siguientes.

En la segunda mitad de la década de 1990, la Declaración de Cork (1996) y, sobre todo, la Agenda 2000 de la UE (1997) definen los criterios de la PAC para el período 2000-2006, y aplican las líneas definidas en la reforma de 1992. La primera proclamó la vocación de dotarse de una auténtica política de desarrollo rural, con una orientación decidida hacia la diversificación de la actividad económica y la subsidiariedad de los territorios. Esta primera línea se convertirá en el segundo pilar de la PAC. La segunda propuso extender la substitución de los precios garantizados por los pagos compensatorios directos y extender la vocación exportadora, pero evitando el uso sistemático de la subvención a la exportación de excedentes. También se introdujo, por vez primera, la modulación de las ayudas para compensar la reducción de los precios garantizados, en función del volumen de exportación y de criterios de diferenciación estatal, más el establecimiento del objetivo de lograr la máxima seguridad y calidad alimentaria, en un momento en que ya se ha manifestado la primera fase de la crisis de las vacas locas. Estas reformas comenzaron a aplicarse, desigualmente, con el acuerdo del Consejo de Ministro de Agricultura de 1999, confirmando la existencia de una vocación reformista inmersa en un contexto de transición que no llega a consolidarse en una PAC realmente renovada.

En lo relativo a la seguridad y calidad alimentaria, en el año 2000 se presentó el Libro Blanco de la Seguridad Alimentaria que establece los principios y criterios que han de sustentar la protección de aquella y anuncia la constitución de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, que tendrá lugar en 2002. De hecho la PAC había puesto el acento, desde sus comienzos, en el control sanitario de los alimentos, y una parte de los reajustes hechos a lo largo de su existencia han tenido como objetivo la integración de las medidas sanitarias entre los Estados miembros de la UE.

En 2002 tuvo lugar la presentación de las nuevas propuestas de reforma de la PAC, al tiempo que se fijaba la fecha de integración de once nuevos Estados de Europea Central y del Este en la UE. Unas propuestas que aparentemente han de potenciar las direcciones apuntadas por las reformas realizadas en la década de 1990: nuevas reducciones de las ayudas, más medidas de protección ambiental. Las profundas discrepancias que acompañan, como en el pasado, cualquier intento de reforma de la PAC, responden de hecho a los diferentes puntos de vista sobre que estrategia ha de adoptar la PAC en el futuro, pero ninguno de ellos puede ignorar tres grandes cuestiones.

Uno es la nueva perspectiva ciudadana de la PAC. Mientras que las crisis alimentarias han tenido un impacto negativo en cuanto a que han aumentado desmesuradamente los gastos presupuestarios y exigen el pago de ayudas nacionales, en la perspectiva ciudadana la población europea se muestra reacia a aceptar que la PAC acapare una parte tan importante del presupuestos comunitario si manifiesta riesgos para la salud y el medio ambiente.

El segundo viene dado por la ampliación programada de la Unión Europea. La incorporación en enero de 2004 de Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Polonia, Malta i Chipre, supondrá, en primer lugar, un incremento espectacular de la población agrícola en la Unión Europea. En estos países existen importantes déficits estructurales en el sector agrícola, pero superada la transición a la economía de mercado, la producción agrícola también tenderá a aumentar. También habrá una disparidad en los niveles de desarrollo económico y de nivel de vida sin precedentes en los procesos de integración anteriores. De aquí que una nova PAC haya de contemplar un apoyo a la modernización agrícola de los nuevos Estados-miembros i evitar la aparición de nuevos excedentes agrícolas, pero también propiciar la equidad de rentas entre agricultores occidentales y orientales.

Finalmente, se habrá de adaptar la PAC a los nuevos acuerdos internacionales en el marco de la OMC, que surgirán del ciclo de Doha, a pesar del fracaso de las reunión de la OMC en Cancún en septiembre de 2003. En las negociaciones sobre la liberalización de los intercambios agrícolas, en pocos años la Unión Europea habrá de renunciar a subvencionar las exportaciones de sectores tan importantes como el azúcar, los lácteos y la carne. Sólo así será posible preservar la vocación exportadora. Europa es actualmente la segunda potencia agroexportadora del mundo, después de los Estados Unidos y se orienta cada vez más a los productos elaborados. Sin el desarrollo de acuerdos tendientes a abrir los mercados europeos a países terceros, Europa no tendrá acceso a nuevos mercados en los que apoyar la expansión del sector agroalimentario, y una política orientada exclusivamente a la autosuficiencia del mercado interior no parece planteable en el mercado interior.

3. Los ejes fundamentales del debate actual

Las reformas que se abren paso en el nuevo milenio se basan, aparentemente, en criterios compartidos: aumentar la seguridad alimentaria, muntifuncionalidad rural y desarrollo sostenible. Pero, de hecho, son diversos los enfoques propuestos para abordar la reforma. Pueden distinguirse siete elementos de debate, fuertemente ligados entre sí, que presentamos a continuación.

1. ¿Qué modelo de agricultura?¿De autoabastecimiento u orientada a la exportación?

Parte de las discusiones se centran en si hay que impulsar fundamentalmente una agricultura orientada al consumo interno o una agricultura claramente orientada hacia la exportación. Y en esta elección va implícita otra: una mayor apertura de los mercados europeos a los productores extranjeros o un incremento del proteccionismo. La primera perspectiva apela, a menudo, a la reivindicación de la soberanía alimentaria en la UE y supone orientar y regular la producción agraria en función de la capacidad de absorción de los mercados internos. Esta dinámica, aisladamente, llevaría a la necesidad de incrementar el proteccionismo, tanto respecto a los estados más desarrollados como respecto a los estados en desarrollo, y, al mismo tiempo, supondría un consecuente cierre de los mercados externos a los productos europeos. La segunda opción, presenta diferentes alternativas, desde la conservación de las lógicas actuales hasta la eliminación del proteccionismo, especialmente de las ayudas a la exportación y de los precios garantizados.

2. ¿Qué subvenciones otorgar a la agricultura europea?

La función de las subvenciones agrícolas se encuentra en el centro del debate. Tanto el volumen presupuestario de la PAC como las presiones liberalizadoras del comercio mundial vienen propiciando una dinámica que ha supuesto el paso de una política de precios garantizados a la subvención por hectáreas o a la modulación de las ayudas y a las subvenciones complementarias de diversa naturaleza. Estos cambios no han reducido los gastos presupuestarios y han acentuado, o no han paliado, gran parte de las tendencias generales de la agricultura, aquellas que para muchos son poco deseables. La subvención por hectárea acaba generando una mayor concentración agraria, esencialmente en los sectores principales, como el del cereal, y suele generar medidas de apoyo a la productividad que no atenúan substancialmente los problemas ambientales. La tendencia dominante actualmente se orienta hacia una reducción de las subvenciones a la exportación y al sostenimiento de precios y de producción, que continúan creciendo exponencialmente. Por otro lado, se insiste desde muchos ámbitos en la necesidad de orientar, decididamente, las ayudas hacia medidas agroambientales, que hasta ahora tienen una débil implantación. Al tiempo, al cobrar importancia el factor del desarrollo rural, también se contempla la posibilidad de dirigir la mayor parte de las subvenciones a los agricultores que efectúen actividades de conservación del medio rural.

3. ¿Qué formas de producción se deben estimular?

Los efectos negativos de la PAC sobre el medio ambiente han puesto en discusión la intensidad de la agricultura europea. Hasta ahora, las reformas realizadas no han paliado este problema y el peso de las medidas agroambientales es todavía poco significativo. Por otro lado, la orientación ambiental de la agricultura europea oscila entre la ayuda a la eliminación de los efectos más perversos, por ejemplo los impactos en espacios naturales, y la reconversión del sector, especialmente hacia una producción ecológica.

4. ¿Qué líneas de producción se deben potenciar?

En el contexto actual perduran las dificultades de moderar los excedentes estructurales. A pesar de las reformas realizadas, partes considerables de la producción dependen de las ayudas que actúan sobre los precios de exportación. Una situación, que en la perspectiva de la ampliación de la UE, puede agravarse y que además promueve el debate sobre los tipos de productos agrarios que es posible impulsar y que podrían constituir la especialización agraria europea. En este caso cobra importancia la búsqueda de la calidad, donde se incluye también la calidad ambiental en las formas de producción. Asimismo se consideran calidades como las organolépticas, reguladas por medio de los sistemas de denominación protegida, y en menor medida, las etiquetas sociales.

5. ¿Cómo garantizar la seguridad alimentaria?

Los recientes episodios de crisis alimentaria han llevado al desarrollo de costosos sistemas de trazabilidad, y otros mecanismos de protección, u al rechazo de la rápida introducción de aplicaciones biotecnológicas en el campo europeo. Estos sistemas, además de ser sistemas de detección, son también sistemas de gestión de una actividad de carácter intensivo y productivista que tras la crisis de las vacas locas se considera frágil respecto a la protección sanitaria. Dos cuestiones se derivan de esta observación. La primera, hasta que punto es inseguro, por su propia naturaleza, el sistema de producción intensiva, que asocia intensificación e inseguridad alimentaria. La segunda, cómo aplicar el principio de precaución, debate que surge sobretodo en lo relacionado con la biotecnología, en el sentido de determinar hasta cuando mantener la moratoria para la producción y comercialización de los organismos genéticamente modificados. Estos debates, a pesar de la acogida mediática que han tenido, se encuentran fuertemente enmarcados en los otros ejes de la discusión. A menudo son argumentos para promover o cuestionar determinadas formas de producción (más sostenibles) o determinadas estructuras de producción (protección del pequeño agricultor).

6. ¿Qué modos de explotación hay que conservar?

El continuo retroceso de la agricultura de tipo familiar, y de la pequeña propiedad, ha generado una reflexión constante sobre el futuro de la población rural. En una tendencia constante a la reducción del número de agricultores se discute si es deseable la preservación de la actividad de los pequeños productores, como una función esencial en la perspectiva de conservar este tejido productivo, o si estamos ante un modo de vida en vías de extinción. En general, se contempla la continuidad del pequeño propietario pero dentro de una orientación de diversificación de las actividades del mundo rural. Este debate introduce la disyuntiva de si los agricultores han de continuar básicamente con su actividad, o han de orientarse parcialmente a otras funciones, como la conservación del territorio, o han de decantarse hacia tareas complementarias generadoras de actividades más rentables, esencialmente turismo rural.

7. ¿Qué funciones potenciar en el mundo rural?.

Las reformas de la PAC han coincidido en contemplar el mundo rural como un espacio multifuncional donde son posibles y necesarias otras actividades, junto a la agrícola, particularmente el turismo, con el objetivo de preservar el medio ambiente. Aquí hay una discusión de fondo sobre cual es el peso real que debe tener la agricultura en este contexto. Durante los años recientemente pasados, se ha producido una transferencia creciente de presupuestos de la PAC hacia actividades rurales no agrícolas y una reducción del peso específico de las ayudas a la agricultura. Esta situación puede generar un abandono de las actividades agrarias en ciertas zonas, sobretodo aquellas donde el turismo es una actividad más lucrativa o sostenible que la agricultura.

4. De los ejes del debate a los enfoques esenciales

Todos los ejes de debate expuestos no son sólo asuntos a discutir por separado sino que confluyen en amplios discursos que aglutinan las tres diferentes tendencias, asentadas en las lógicas que deben iluminar la reforma de la PAC. A saber: continuar la profundización progresiva de las nuevas tendencias de la PAC, comenzar una intensa reforma liberalizadora de la PAC, provocar una intensa reforma a favor de los agricultores.

1. Continuar la profundización progresiva de las nuevas tendencias de la PAC

Esta línea de actuación ahondaría en las propuestas de la Agenda 2000, y ha caracterizado las actuaciones recientes de la Comisión Europea, con la aquiescencia de los grandes sindicatos y de una parte importante de la agroindustria. Propone la reducción de las protecciones a la exportación a largo plazo y la reducción de las fórmulas dedicadas al mantenimiento de los precios, al tiempo que aumentaría la regulación de las ayudas. En el mismo sentido, la producción se orientaría a dar un mayor peso a las medidas de contención de la producción y al desarrollo rural.

Esta es la lógica que puede considerarse dominante y genera un retraso considerable de las reformas. Más que la falta de una voluntad reformadora son los intereses estatales y de los agentes económicos los que dan lugar al aplazamiento de las modificaciones de las ayudas en algunos sectores, y a una débil implantación de las nuevas tendencias de la PAC respecto a las antiguas. Una situación que acaba por resultar insatisfactoria para los diferentes agentes: los países en desarrollo cuestionan la competencia desleal de la UE en el mercado mundial; los defensores del medio ambiente consideran que no se corrigen los impactos negativos; los pequeños agricultores consideran que se está favoreciendo a los grandes productores y a la industria alimentaria, etc.

2. Avanzar intensamente en una reforma liberalizadora de la PAC

Esta línea se inscribe en la adecuación de la PAC a la lógica del mercado y a las presiones ejercidas por EE.UU y las grandes empresas agroalimentarias en el marco de la OMC. Se inclina claramente por la suspensión rápida de todas las medidas proteccionistas y de las ayudas al mantenimiento de precios con la finalidad de alinear los precios agrícolas europeos con los del resto del mundo. De esta forma sería el mercado el responsable último del control de los excedentes de producción ya que harían bajar los precios mundiales. La lógica de las subvenciones se trasladaría hacia las medidas ambientalistas y hacia la prestación de servicios a las zonas rurales. Unos servicios que se contemplan en el marco del desarrollo rural y no en el de la preservación de los puestos de trabajo en la agricultura, de forma que apoyan la consideración de la agricultura familiar, o del pequeño agricultor, como un modelo a extinguir, inviable en el contexto actual de producción y comercio alimentario. También destaca la importancia de promover la calidad en la producción alimentaria y de dotar a las producciones agrícolas de valores añadidos por medio de las denominaciones de origen protegidas, con organismos de certificación creíbles, donde destaquen las características diferenciales de los productos elaborados según la tradición o de las formas ecológicas de cultivo. Estos últimos aspectos servirían para constituir una agricultura diferente y competitiva en los mercados externos a la UE.

Una reforma de este tipo supondría una reducción drástica de la población ocupada en la agricultura. En cierto modo, se puede considerar esta propuesta como la concreción futura de las consecuencias que produciría la profundización progresiva de las nuevas tendencias de la PAC. Tanto en este caso, como en el anterior, se reproducen las tendencias que ha manifestado la agricultura europea desde la Segunda Guerra Mundial: más concentración, menos agricultores. Así mismo coinciden en la necesidad de reducir la producción, pero sin desmarcarse de la orientación productivista ya que favorecen la concentración agraria. Esto último, a su vez, hace dudar de la capacidad que tendrían de corregir los problemas ambientales. Igualmente, una orientación comercial de la agricultura que conlleva el transporte a grandes distancias de los productos se opone a los valores ecológicos de la agricultura de proximidad y de circuitos comerciales pequeños.

3. Provocar una intensa reforma a favor de los agricultores

En el ámbito de esta lógica se mueven diferentes movimientos sociales, como asociaciones ecologistas o el gran sindicato agrícola Vía Campesina, y plantea la protección de la actividad agraria europea basada en los pequeños y medianos agricultores. Parten de la consideración de que los Estados, o grupos de Estados, tienen derecho a la soberanía alimentaria en los alimentos básicos y deben poder definir libremente el modelo de agricultura que desean. Con esta base, proponen una agricultura orientada a la protección de las producciones europeas, por medio de la adopción de precios capaces de remunerar adecuadamente el trabajo agrario y también unas formas de producción respetuosas con el medio ambiente. Para alcanzar estos objetivos se propugna una protección de la agricultura que disocie los precios internos de los precios mundiales. Esta propuesta obliga a proteger las producciones internas, pero no por la vía de la subvención a la exportación sino por la protección frente ala importaciones con la finalidad de superar las situaciones de "dumping". También contempla la instauración de cuotas para evitar la producción de excedentes, limitar los volúmenes de producción por persona para favorecer la inserción de jóvenes en la agricultura y abrir un proceso de moderación en los modos de explotación intensiva.

Este tipo de reforma supondría también un profundo cambio en la PAC. Los principales problemas que presenta su implantación proceden del propio carácter alternativo respecto a las lógicas liberalizadoras de los intercambios comerciales. Desde esta perspectiva se cuestiona que pasaría con el desarrollo de la industria agroalimentaria europea y las oportunidades que podrían perderse de expansión fuera de Europa. Tampoco establece claramente cuales han de ser los mecanismos de mantenimiento de precios. Alineándose con una lógica de mercado, la protección de la actividad se ha de realizar de forma directa (por medio de los presupuestos comunitarios) o indirecta (aumentando el coste final del producto). De hecho, buena parte de los discursos que hacen referencia a la necesidad de dotarse de precios más justos para los agricultores, contemplan un incremento notable del coste de la alimentación

4. ¿Qué orientación elegir, entonces? Una orientación ciudadana.

Como hemos visto los principales ejes del debate se enmarcan en la preservación o redefinición de un modelo agroalimentario europeo, basado en las lógicas actuales o en lógicas profundamente transformadoras. Se han dado a lo largo de los últimos años un gran número de argumentos para defender unas u otras orientaciones, pero en realidad los posicionamientos no sectoriales respecto a los nuevos modelos agroalimentarios han procedido sobretodo de las filosofías de fondo que expresan.

Cabe remarcar que de las lógicas expuestas, la primera no es más que una respuesta institucional a las presiones internacionales y a las múltiples expectativas e intereses que confluyen en el territorio europeo. Las otras dos son modelos abstractos, partidarios de unas reformas esenciales que darían paso necesariamente a una transformación total de la lógica de la PAC, pero dejarían en un segundo término gran parte de las cuestiones de interés ciudadano, especialmente en el caso de la lógica liberalizadora. Ambas proponen una reestructuración de la producción agraria fundamentada en una fuerte transformación de las formas de producción, que avancen hacia un incremento de las cualidades objetivas de la producción alimentaria y hacia un afianzamiento de los criterios de seguridad alimentaria. Estos aspectos siempre se discutirían a posteriori, una vez definido el modelo que interesa en función de la protección del agricultor o del mercado. Tampoco abordan ambas alternativas con suficiente amplitud, como incluir esta reforma en un modelo de superación de los problemas mundiales relacionados con el hambre y la desnutrición. La primera porque no lo trata, como es propio de las lógicas liberales, y la segunda porque sin mecanismos que transformen en universal la lógica de la soberanía alimentaria, el repliegue de la producción europea hacia los mercados interiores haría que los países del Tercer Mundo, deficitarios en productos alimentarios, aumenten su dependencia de las estrategias exportadoras estadounidenses, y restaría capacidad de actuación a la UE dentro de las tensiones de los mercados mundiales.

En definitiva, se observa que los enfoques se caracterizan por unos contenidos similares sustentados en medidas opuestas, que terminan, a menudo, por manifestar soluciones simples a problemas múltiples, que de hecho están por debajo de los retos reales que afronta una reforma de la PAC. Y que siempre están interesados en decantar los modelos de producción hacia unos intereses concretos, más amplios o más reducidos. De aquí se deduce que dotarse de una visión más propiamente ciudadana, en la definición del modelo agroalimentario, es una necesidad perentoria. Ninguna de las tres lógicas resolverá las aspiraciones porque en última instancia tampoco dependen las soluciones estrictamente de ellas. En cualquiera de los casos será necesario implementar medidas políticas de fondo que superen la marginalidad que las dimensiones ecológica (protección del medio ambiente), social (desarrollo rural) y solidaria, presentan en la PAC. Pero, aún más, porque intentar confeccionar un modelo agroalimentario supone cuestionarse, no tanto cuales son los retos de la agricultura, sino cuales son los verdaderos intereses y preocupaciones de la ciudadanía desde la perspectiva del consumo, cuales son los elementos valorados de la producción agroalimentaria, y que funciones básicas ha de cumplir la producción y distribución agroalimentaria con el objetivo de que la ciudadanía alcance una alimentación suficiente y de calidad. En este sentido procedemos ahora a establecer cuales son las características del consumo alimentario actual.

Vista la evolución de la producción agroalimentaria europea, parece difícil esperar que una nueva reforma de la PAC resuelva con rigor los problemas que afronta. Es más esperable que nuevamente los conflictos de intereses, de presiones y de visiones den lugar a una nueva síntesis poco satisfactoria para muchos y muy insatisfactoria para una buena parte. Con todo, la reestructuración de la producción agroalimentaria depende, ineludiblemente, de decisiones políticas. Ahora bien, si al final la evolución de la PAC acaba siendo el resultado de una presión en diferentes direcciones, más allá de las conjugaciones de ideas respecto a modelos abstractos, cabría ver que consideraciones se deberían incluir desde una perspectiva ciudadana, es decir, no sectorial. Esto implica establecer que objetivos y que medidas han de trasladarse a la reforma de la PAC, pero también han de ser capaces de actuar al margen de ella. Además, cabe determinar como se pueden manejar estos objetivos a través de las decisiones de consumo.

Pensar en unos objetivos ciudadanos para la transformación de producción agroalimentaria obliga a situarse fuera de los esquemas de debate habituales y a expresar intereses ciudadanos reales. No han de ser, tampoco, actos de fe, en el mercado o en la soberanía alimentaria, dado que estos principios no garantizan nada por sí solos, ni tampoco son plenamente conflictivos. De hecho, la PAC ya expresa, de alguna manera, ambas filosofías, aunque con una inclinación evidente hacia la primera. La definición de un decálogo ciudadano para la transformación agroalimentaria no se puede formular a la ligera. Pero es pertinente establecer cinco perspectivas fundamentales e ineludibles en la situación actual.

1. La agroalimentación ha de asumir ante todo un papel activo en la solución de los problemas de hambre y desnutrición

Es evidente que las políticas alimentarias de los últimos años no han servido para solucionar el problema del hambre en el mundo. La FAO ha reconocido en los últimos años el estancamiento de los avances en la reducción del hambre, en el periodo 1998-2000 se calculaba que la subnutrición afectaba a 840 millones de los cuales, 11 de los cuales pertenecerían a países industrializados; y cada año se producen seis millones de muertes de niños menores de edad en todo el globo a causa del hambre. Por encima de las discusiones sobre una mayor o menor protección de las importaciones y las exportaciones en la UE, ha de establecerse una prioridad internacional, la superación de los problemas de hambre y desnutrición. La apertura de los mercados alimentarios asegurará una mayor circulación de los productos pero no se traducirá necesariamente en una distribución más justa en los países del sur. El replegar la producción europea hacia el consumo interno puede resolver los problemas de distribución en los Estados miembros de la UE pero despierta importantes interrogantes respecto a lo que esto supondrá en los países del Tercer Mundo, mientras perdure la vocación exportadora del resto de los Estados desarrollados -también ampliamente subvencionada en el caso de EE.UU.- y la insuficiencia alimentaria en grandes zonas del planeta.

Naturalmente, las vías de solución de esta situación cabe trasladarlas a las instancias políticas mundiales, pero las exigencias en la plasmación de la seguridad alimentaria, desde la perspectiva del abastecimiento, como una de las prioridades del derecho internacional, ha de ser mucho más clara. Estas consideraciones dotan de mucho sentido a una reivindicación de la soberanía alimentaria de los países del Sur por medio de la protección de los mercados propios, pero también otorga sentido a la reivindicación de la apertura de los mercados europeos a los productos del Tercer Mundo. Mucho más a este aspecto que al anterior, ya que en las sociedades asiáticas y africanas la agricultura continua siendo la principal ocupación de la población, y los procesos de liberalización del comercio regulados por la OMC han generado a menudo en procesos de depresión económica causados por la competencia desleal de los productos subvencionados de los Estados desarrollados.

Es probable, por tanto, que la idea de modelo agroalimentario solidario pase porque la UE evolucione hacia la apertura de sus mercados, elemento que tendría un coste indudable en el tejido productivo europeo. De alguna manera, es posible concebir, como elemento clave, aunque no único, un proceso donde los Estados desarrollados cierren sus fronteras al tiempo que se insertan en los mercados del sur y se convierten en la solución de los problemas del hambre.

2. La calidad alimentaria no debe ser un criterio de distinción sino un derecho universal

Mientras el hambre y la desnutrición continúan siendo problemas irresolubles, se genera paralelamente una tendencia a la construcción de una duplicidad en la producción agroalimentaria. Poco a poco se va promoviendo y protegiendo toda una gama de productos alimentarios de alta calidad y alto coste, que con el paso del tiempo puede acabar plasmando una alimentación a dos velocidades: una alimentación de calidad y diversificada para los grupos sociales con mayor poder adquisitivo y una alimentación poco diversificada y de baja calidad para las capas desfavorecidas.

Parte de esta tendencia reposa sobre la búsqueda del valor añadido a través de una propiedades que multiplican el precio de un mismo producto en función de la calidad. Por ejemplo, una cualidad ambiental asociada a una cualidad sanitaria convierte a los productos ecológicos en productos más caros, de tal manera que una forma de producción deseable genera un alimento más caro. Del mismo modo, en el caso del aceite, una calidad organoléptica mayor multiplica el precio del aceite virgen y extravirgen, que cada vez más se incorporan a las lógicas de la alta gastronomía y se convierten en productos de lujo, en un momento que buena parte de los sectores productivos evolucionan hacia esta especialización. También las protecciones jurídicas (denominaciones de origen, indicaciones geográficas protegidas, etc) actúan, al mismo tiempo, como impulsores de esta dinámica, funcionando como un marcador de excepcionalidad, y no como indicador de la protección real de una forma de producción, tanto en lo que se refiere a la forma de elaboración como en lo referido al acceso de los consumidores. Por mecanismo similares, también las producciones artesanas (quesos, embutidos, mermeladas, etc) al adquirir este carácter diferenciador se encarecen, volviéndose propias de un consumo puntual o de elite.

Entre los productores se normaliza esta consideración, constantemente reclaman que debemos asumir que la alimentación es muy barata y que se deben aumentar los presupuestos dedicados a ella. Estas argumentaciones, sin embargo, esquivan dos consideraciones ineludibles. La primera, se refiere a que las restricciones presupuestarias en lo que se refiere a la alimentación no son hechos caprichosos, ya que algunas otras necesidades básicas, como el acceso ala vivienda, por ejemplo, manifiestan también encarecimientos notables y ejercen seria presión sobre las rentas de la mayor parte de la sociedad. Otras necesidades, no tan básicas en principio, pero que cada vez son más percibidas como imprescindibles en nuestro entrono (ordenadores domésticos, acceso a internet, telefonía celular, etc) compiten en la distribución de los recursos. Y satisfacer estas "necesidades" no es irrelevante, si se considera el efecto excluyente de l no acceder a estos bienes y servicios. La segunda, se refiere a que la ciudadanía no tiene porque destinar recursos a la preservación de una agricultura destinada a la elaboración de productos de lujo, donde los impactos ambientales negativos que pueda generar deben ser asumidos por los propios productores.

Por tanto, el planteamiento de una producción alimentaria orientada a productos de mayor calidad no puede basarse en el precio final, ni tampoco las medidas requeridas en la protección de la seguridad alimentaria. Al contrario, es una obligación pública contribuir a hacer accesible aquello que de momento es minoritario. Las subvenciones a formas de producción deseables ambientalmente y al aumento de producciones de calidad pueden ser objetivos positivos de una Política Agraria Común, que cabría acompañar también de un soporte financiero y de una promoción de la investigación dirigida a obtener el máximo rendimiento de variedades y suelos con formas de producción más respetuosas.

3. La continuidad de los pequeños agricultores depende, en buena medida, de la promoción de los circuitos cortos de comercialización

A pesar de las propuestas reformadoras orientadas a la protección de los pequeños agricultores, las dinámicas actuales de la producción agroalimentaria convierten a las pequeñas explotaciones en ámbitos donde la sostenibilidad económica es extremadamente complicada. Es difícil que a medio plazo se frene la tendencia a la reducción de la población ocupada en la agricultura, ya que la lógica de la producción intensiva resulta contraproducente y el asociacionismo entre pequeños agricultores, a pesar de dar continuidad a ciertas producciones, no frena el goteo progresivo de activos agrarios al tiempo que genera la concentración en los que quedan.

Una de las pocas vías que tienen los agricultores para mantenerse es convertirse en productores-proveedores diversificados en el entorno más próximo. El desarrollo de circuitos de comercialización cortos, locales, comarcales o regionales, y orientados hacia producciones de calidad es en estos momentos una oportunidad de supervivencia. Esta es una fórmula muy valorada por las poblaciones locales, que suelen confiar más en la proximidad con el productor y el vendedor, que en otros criterios de regulación. Por estos mismo es una orientación inmejorable desde la perspectiva del consumo. Implica también costes más bajos en el producto final ya que se eliminan intermediarios comerciales y evitan los costes del transporte a grandes distancias. También puede dar otra dimensión al asociacionismo entre productores. Se trata de vías que pueden ser muy aceptadas en núcleos medianos y pequeños y que se pueden proyectar también sobre grandes ciudades por medio de la cooperación entre productores. Los beneficios ambientales derivados son evidentes por la reducción de transporte. La capacidad de asociación también pueden fomentar la elaboración de productos transformados adaptados a las necesidades urbanas.

4. Los criterios del desarrollo rural necesitan prestar especial atención a las bases productivas de cada territorio

La lógica de la multifuncionalidad y la diversificación de los espacios rurales se caracteriza fundamentalmente por la desigualdad. Diversificación que se traduce, a menudo, en una subordinación de unas actividades respecto a otras, y más concretamente del sector primario al terciario. En los ámbitos donde el turismo se convierte en la actividad principal, la producción alimentaria, o desaparece o se desnaturaliza. Buena parte de los activos agrarios, en un contexto de desarrollo turístico, cambian de sector de actividad. En algunos ámbitos de este tipo, la agricultura presenta condiciones poco ventajosas y las explotaciones ganaderas cada vez más pequeñas hasta que desaparecen. En otros casos, la demanda de productos de calidad en el sector turístico se traduce en una orientación productiva hacia productos de gran calidad o hacia productos locales atractivos en la restauración, que se pueden considerar ventajosa de cara al mantenimiento de la actividad agrícola. Esta situación no necesita una distinción local de los productos, ya que la restauración puede recurrir a productos foráneos si los precios no resultan satisfactorios y los productos estrella tampoco tiene porque ser siempre alimentarios, ni producidos localmente. El desarrollo agroganadero o artesano, por la vía del turismo rural, desvirtúa el papel de la agricultura y de la ganadería como actividades productivas.

De ahí que uno de los objetivos del desarrollo rural sea preservarlas actividades productivas como actividades autónomas, con orientaciones diversas y no subsidiarias de los sectores principales. Más aún en un contexto de incremento de la competencia en los destinos turísticos y donde la pervivencia de la actividad turística como motor del desarrollo rural no es segura. En un escenario de este tipo, sin verdadera diversificación de las actividades, los territorios rurales pueden ver perderse todos los esfuerzos realizados. En tanto que la PAC establece la subsidiariedad en las formas de desarrollo rural, se encuentra en manos de los agentes locales los criterios y las decisiones que deben tomar en consideración lo antes señalado

5. La preservación del medio ambiente no es un elemento transversal sino que ha de estar en el centro de cualquier alternativa que se plantee

Hemos insistido reiteradamente en que el medio ambiente no ocupa la centralidad que merece en la definición de los nuevos modelos agroalimentarios. Todos los discursos que se realizan sobre la preservación del medio ambiente y sobre la crisis ecológica global, no proceden de un planteamiento ambicioso de "ecologización" de la producción agroganadera. Esta se supedita constantemente a otros criterios os e aborda desde una improcedente perspectiva de cuotas de producción ecológica.

Las vocaciones ecologistas aparecen débilmente representadas en las posiciones alternativas, dudosas en el planteamiento liberal y extremadamente lentas en su implantación en los planteamientos de la PAC. Por eso es necesario comenzar a definir criterios, orientados a la sostenibilidad global de las actividades más que a la mera protección del medio. Se necesita superar esta debilidad estableciendo pautas de control del conjunto de variables que se deben contemplar en el impacto ecológico, desde el ahorro energético hasta el ahorro de agua pasando por la gestión integral de los residuos.

Esta carencia es la que mejor revela la sectorialización del debate sobre el modelo agroalimentario. La poca envergadura de las medidas adoptadas, la ausencia de regulación en la producción ecológica, más allá del uso o no uso de productos fitosanitarios, pone en evidencia la necesidad de introducir nuevos enfoques desde otros sectores de la sociedad. Y la necesidad, también, de atender las demandas ciudadanas que están interesadas en una producción alimentaria de calidad, para los seres humanos y par el medio ambiente, y accesible.

5. Para concluir

Hemos de acabar insistiendo en la necesidad de seguir desarrollando líneas de debates referidas a la producción alimentaria, a pesar de las limitaciones existentes, más cuando la forma de producción de alimentos, a diferencia de algunas décadas atrás, se ha convertido en un proceso desconocido para la mayoría de la población, al igual que cualquier otro proceso productivo. Un desconocimiento que abarca tanto lo que se produce, como el cómo se produce, la tecnología utilizada y los impactos ambientales y sociales reales de esas formas de producción, lo cual hace difícil valorar cuáles son las formas de producción más deseables y propicia que a menudo los posicionamientos vienen más marcados por afinidades culturales o ideológicas ajenas que por un juicio ponderado de qué estrategia debe adoptarse para garantizar la seguridad alimentaria de toda la población en todo el mundo. Además, aun siendo posible identificar muchas deficiencias, no siempre es fácil proponer soluciones, por un lado, porque deben considerarse los múltiples impactos que cada política alimentaria tiene sobre todos los agentes implicados -productores, distribuidores, consumidores- así como sobre el medio ambiente. Pero ello no debe impedir abrir el debate al conjunto de la sociedad y que las expectativas sociales en cuanto a la alimentación deseable y deseada se pongan de manifiesto. Además muchos otros contenidos y perspectivas han de añadirse a las condiciones que han de considerarse en las transformaciones que debe afrontar la producción alimentaria. Como hemos señalado al principio, las reflexiones ya no se hacen basándose en propuestas cerradas sino que es imprescindible contemplar los criterios que proceden de otros ámbitos y también de otras personas, sectores y sensibilidades.