Steve Ellner
NACLA: Report on the Americas

La principal carretera rural que pasa por Las Cuadras, un área pobre en la zona de El Valle, en el estado venezolano de Mérida, luce una nueva acera y una parada techada. Julio Cerrada, un vocero del consejo comunal de Las Cuadras, me muestra estos y otras obras recientes, incluyendo un arco decorativo en la entrada del vecindario y un contenedor metálico de gran capacidad para la basura. Luego, Cerrada me lleva al final de la carretera de la montaña, donde el consejo comunal de La Culata ha construido una vía que consiste de dos caminos pavimentados que se extienden casi 300 metros cuesta arriba, la cual permite que los cultivadores de papa y zanahoria transporten sus productos por vehículo y también abre el área al turismo. Una pequeña cooperativa llamada "Paseos a Caballo de La Culata", lleva turistas a caballo por la carretera, cuya entrada está ahora marcada por una placa conmemorativa de Simón Bolívar. Cerrada me cuenta que la cooperativa está solicitando financiamiento del Estado para construir un parador turístico en la parte de arriba donde termina la vía.

Veinticuatro consejos comunales en El Valle han recibido financiamiento del gobierno para una diversidad de actividades como ésta. En todo el país, unos 20.000 consejos locales, legalmente establecidos en 2006-2007 están emprendiendo proyectos de desarrollo considerados como prioritarios por sus respectivas comunidades. Gran parte de los trabajos concluidos en El Valle fue realizada por mano de obra voluntaria de los miembros de la comunidad, mientras que materiales y herramientas fueron comprados con financiamiento del Estado. Cerrada me cuenta que casi la mitad de los adultos, físicamente aptos, de Las Cuadras participaron en el esfuerzo colectivo de esa comunidad, y las herramientas, incluyendo una carretilla, palas, picos y machetes, ahora están siendo prestados a familias de la vecindad. Observa que "hay un mayor sentido de confianza mutua y cooperación en las comunidades cuando se mantiene en un número de varios cientos de familias que en grupos mayores".

La Ley de Consejos Comunales, promulgada en abril de 2006, ofrece financiamiento a los vecinos una vez que se organizan democráticamente y someten proyectos factibles a los organismos del Estado. Cada consejo representa entre 200 y 400 familias quienes aprueban los proyectos prioritarios en las asambleas de vecinos. Mediante la planificación, la administración y el financiamiento de obras públicas y la construcción de casas en sus barrios, los consejos comunales representan no sólo un paso importante en el esfuerzo del gobierno de estimular la participación popular, sino también una ruptura con el pasado cuando estas actividades eran emprendidas por el gobierno municipal, estadal o nacional.

La estructura de los consejos comunales, según lo definido por la ley de 2006, se diferencia de la de las cooperativas de trabajadores, que tuvieron su auge en Venezuela entre 2004 y 2005. Mientras que cada cooperativa era encabezada por un presidente, algunos de los cuales abusaron de su posición al malgastar las asignaciones provenientes del Estado, los consejos comunales están estructurados horizontalmente y todos sus líderes (llamados "voceros") prestan sus servicios sin remuneración y están considerados de igual rango. Los voceros no pueden pertenecer a más de una comisión de su consejo, las cuales incluyen un banco comunal, que maneja el dinero otorgado; una "contraloría social" que vigila el gasto; y una "comisión de empleo" que alista a los miembros calificados de la comunidad para los trabajos remunerados y trata de asegurar que ellos reciban contratación preferencial. Todas las decisiones, incluso la selección de los voceros, son ratificadas en una "asamblea de ciudadanas y ciudadanos", la cual representa "la instancia máxima de la toma de decisiones" de los consejos, según la ley de 2006.

El gran número de consejos comunales establecido en 2006 eclipsó los Consejos Locales de Planificación creados por el gobierno de Chávez en 2002 con el fin de permitir que los miembros de la comunidad idearan proyectos, pero los cuales terminaron en gran parte bajo el control de los alcaldes y otros políticos elegidos, quienes los llenaron con sus propios seguidores. (1) La ley de 2006 fue diseñada para lograr mayor independencia frente a los gobiernos locales al facultar a los consejos comunales para no solo concebir sus propios proyectos sino también ejecutarlos.

Los consejos pusieron en práctica la "democracia participativa" incorporada en la Constitución Bolivariana de 1999 redactada por los seguidores de Chávez. Algunas de sus actividades también reflejan el discurso de Chávez, el cual minimiza la importancia de los "expertos" o "tecnócratas" y enfatiza la voluntad de la gente y su capacidad para resolver todos los problemas, incluso los altamente técnicos. Así, por ejemplo, los miembros de los consejos comunales encargados de manejar el dinero actúan colectivamente en comisiones, pero muchos carecen de experiencia o conocimiento financiero previo, y siguen un método de "aprender sobre la marcha".

Para algunos proyectos se requieren destrezas técnicas avanzadas, como tender líneas eléctricas a nuevas comunidades y construir viviendas dignas para sustituir los ranchos. Típicamente, los consejos comunales en los sectores no privilegiados contratan una compañía o una cooperativa fuera de la comunidad para estos trabajos más ambiciosos, pero insisten en que un gran número de puestos de trabajo, incluso los especializados, sean ocupados por los residentes del sector. Naike Infantino quien supervisa la oficina de los consejos comunales en el municipio Libertador en Caracas, dice: "Llama la atención la cantidad de residentes en los barrios, algunos de los cuales están sin empleo, que tienen experiencia en áreas técnicas e inclusive profesionales, aún en las zonas mas pobres."

El financiamiento de los proyectos de los consejos proviene de una variedad de fuentes, e incluyen gobernaciones y alcaldías, el Ministerio de Participación y Protección Social, la empresa petrolera estatal PDVSA, FIDES (dinero derivado del impuesto al valor agregado) y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE, derivado del ingreso petrolero y minero). Procedimientos largos y a veces engorrosos están diseñados para asegurar que el dinero asignado a los consejos comunales sea bien gastado, a diferencia de lo que sucedía con muchas de las cooperativas en los años anteriores. Sin embargo, debido a la diversidad en las fuentes de financiamiento, las planillas de solicitud y otros requerimientos para el financiamiento varían, como también varían los procedimientos de inspección, y de este modo se complican las gestiones diarias de los consejos.

En la mayoría de los casos, el Estado asigna dinero a los consejos en dos o más partes e inspecciona los resultados a mitad del trabajo, usualmente tomando numerosas fotografías. Los "promotores", quienes trabajan para la gobernación y la oficina FUNDACOMUNAL del Ministerio de Participación y Protección Social, orientan a los consejos comunales y luego inspeccionan su trabajo en base a "criterios sociales", con el propósito de confirmar que un proyecto dado beneficie al número previsto de familias.

El Ministerio de Infraestructura y otros ministerios también realizan inspecciones en base a criterios "técnicos". El consejo comunal está obligado a enviar un balance de comprobación cada año a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, con la cual se registró el Banco Comunal, aún cuando no sea éste una "cooperativa" (una reforma de la Ley de Cooperativas actualmente bajo consideración en la Asamblea Nacional eliminaría este requisito).

Estos procedimientos han resultado efectivos sólo parcialmente al asegurar eficiencia e impedir la corrupción. La amenaza de que sea suspendido el financiamiento del Estado pesa grandemente sobre aquellos miembros de la comunidad que han invertido tiempo y esfuerzo considerables en crear un consejo comunal. No obstante, como en el caso de las cooperativas de trabajadores, el Estado no ha logrado actuar de manera enérgica contra los voceros inescrupulosos.

"Los activistas comunales quienes acusan a los miembros del consejo de malgastar el dinero frecuentemente se quejan que el caso va a los tribunales a paso de morrocoy, tiempo durante el cual ellos no puede obtener financiamiento adicional," dice Leandro Rodríguez, asesor para la Comisión de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional de la Asamblea Nacional. El añade que la ley de 2006 no logra establecer ningún vínculo formal entre las comisiones de contraloría social de los consejos comunales y la Contraloría Nacional, quien debería estar encargado de trabajar estrechamente con las comunidades para suministrar información legal y asesoramiento.

Además de estos problemas, los aspectos negativos de los consejos incluyen su uso para propósitos políticos y el descuido del gobierno en hacer cumplir los requisitos, lo cual a la vez conduce a demoras y deficiencias en la ejecución. En términos generales, los funcionarios del gobierno ha hecho lo necesario por implementar exitosamente los programas sociales con los consejos comunales; se flexibilizan los controles y se les otorga diversos incentivos monetarios y no monetarios para evitar apagar el entusiasmo popular.

La creación de los consejos comunales fue en parte una reacción a la ineficiencia de la burocracia del Estado, particularmente a nivel municipal. En su alocución a la Asamblea Nacional en la cual presentó una propuesta de reforma constitucional en agosto de 2007, Chávez afirmó que tenía "dudas al respecto de los poderes constituidos locales; yo creo más en el Poder Constituyente local [el pueblo organizado], ésa es la fuerza verdaderamente revolucionaria, ésa es la fuerza verdaderamente novedosa". Se refirió a los altos índices de abstención en las elecciones estadales y municipales como poniendo en duda la legitimidad de los funcionarios locales. (2) La propuesta más reciente de Chávez de agrupar los consejos comunales en cada zona en "comunas" (las cuales a la vez formarían parte de una "ciudad comunal") para resolver problemas comunes, amenaza con socavar el poder del gobierno municipal al crear una estructura paralela. En privado, las autoridades locales, incluso los alcaldes, han expresado temor que el esquema esté diseñado para eliminar progresivamente las alcaldías.

No obstante, los consejos comunales no están en posición de suplantar el gobierno municipal. A estas alturas ellos están ejecutando solamente los proyectos prioritarios, muy distante de asumir las innumerables funciones del gobierno municipal. El modelo utópico inspirado en Rousseau de la democracia directa que desplaza a las instituciones representativas no es aplicable a los consejos comunales, por lo menos durante la etapa actual. (3) Marisol Pérez, quien dirige la oficina de consejos comunales del estado Anzoátegui, hace una evaluación más realista. Ella dice: "Esto es un proceso experimental. La célebre frase de Simón Rodríguez (el tutor de Simón Bolívar) tan frecuentemente invocada por nuestro presidente, ‘O inventamos o erramos’, es aplicable a los consejos comunales."

Los líderes políticos chavistas, cuya retórica hace énfasis típicamente en la toma de decisión por parte del pueblo, han resaltado de manera creciente las actividades de los consejos comunales. Aristóbulo Istúriz y Jorge Rodríguez, los candidatos chavistas en las dos principales contiendas para las alcaldías de Caracas en noviembre, dividieron sus respectivas plataformas en dos partes: programas directamente emprendidos por el Estado y apoyo al "poder popular" que consiste principalmente en los consejos comunales. En otra contienda para alcalde en el distrito caraqueño de Sucre, el candidato chavista prometió construir un "metrocable" en los cerros de Petare, similar a otro que estaba recientemente inaugurado en los barrios de San Agustín. Según el plan, cada estación tendría una instalación tal como una biblioteca o teatro, que estaría bajo la administración de un consejo comunal.

Mientras tanto, los críticos del gobierno argumentan que los consejos comunales son ineficientes y advierten que debilitan la democracia representativa al socavar todos los organismos intermedios entre el ejecutivo nacional y el pueblo, sea el gobierno municipal, las oficinas de planificación del Estado o incluso el partido chavista, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). Américo Martín, un ex izquierdista quien fue candidato presidencial en 1978, llama a los consejos comunales una "bomba atómica" destinados a producir caos al hacer demandas clientelares de una magnitud imposible de satisfacer. (4) Otro izquierdista convertido en anti-chavista, Teodoro Petkoff, insiste en la naturaleza quijotesca de los consejos comunales, a los cuales compara con las cooperativas de trabajadores y las empresas administradas por los obreros promovidas por el gobierno de Chávez. Petkoff argumenta que estos experimentos rememoran la acusación de Marx contra los socialistas utópicos: "En vez de reconocer las condiciones históricas de emancipación, ellos imaginan condiciones fantásticas y una reorganización de la sociedad inventada por ellos mismos." (5)

Estos argumentos contra la viabilidad de los consejos comunales parecen pecar de exagerados. El hecho es que miles de proyectos en toda Venezuela ya han sido completados satisfactoriamente, y muchos otros están en ejecución, un logro totalmente nuevo en la historia de la nación. Además, los líderes de los consejos comunales participan en una amplia variedad de actividades y programas que no tienen precedente en el movimiento comunal de Venezuela.

La política y el Estado están plenamente en el centro de la vida de los consejos comunales. Los líderes de ellos frecuentemente se encuentran en ambos lados de la línea que separa la sociedad civil y el activismo político. Así, por ejemplo, las reuniones de los consejos algunas veces dedican tiempo a discutir la estrategia y logística electoral. Después que fue creado en 2007, el PSUV se dedicó a la campaña de los candidatos chavistas en las comunidades, de manera que los consejos comunales se apartaron en gran parte de esa actividad. No obstante, a principios de 2009, la Ministra de Participación y Protección Social Erika Farías invitó a los consejos comunales a formar brigadas para hacer campañas a favor de la enmienda constitucional propuesta por Chávez, la cual consistía en permitir la reelección indefinida para todos los cargos elegibles, una proposición que fue aprobada en un referéndum realizado el 15 de febrero. La actividad electoral de los miembros de los consejos comunales y otros programas sociales financiados por el gobierno opacaron al PSUV en esa campaña.

Algunos escritores de tendencia izquierdista enfatizan la lucha de las organizaciones sociales venezolanas, incluso los consejos comunales, para lograr la autonomía absoluta frente al Estado y el partido. Estos analistas incluyen a activistas y escritores venezolanos, como Roland Denis, Javier Biardeau y Rafael Uzcátegui (del periódico anarquista El Libertario ). (6) John Holloway, un reconocido teórico quien defiende este punto de vista, declaró en la ocasión del Foro Social Mundial en Caracas en 2006: " El gran peligro que hay en Venezuela…es que el movimiento desde arriba vaya tragando y comiendo al movimiento desde abajo, como pasó en la Unión Soviética y en Cuba". (7)

La fijación en la autonomía absoluta, sin embargo, puede ser exagerada. Los programas sociales y las organizaciones que ellos crean – y no los movimientos sociales autónomos – representan la columna vertebral del movimiento chavista. Antes de la elección de Chávez en 1998, Venezuela carecía de la clase de movimientos sociales vibrantes bien organizados que prepararon el camino para la elección de Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador. Durante muchos años en Venezuela, los movimientos de vecinos y de cooperativas de trabajadores eran independientes del Estado, pero no prosperaron ni jugaron un papel fundamental en las vidas de los venezolanos no privilegiados.

Por contraste, la inyección del gobierno de Chávez de grandes sumas de dinero en los consejos comunales y otros programas sociales ha servido para estimular a los sectores marginales y mostrarles formas de tomar control de sus vidas. Específicamente, recursos del Estado tales como asignaciones a los proyectos de los consejos comunales, préstamos a las cooperativas de trabajadores, y becas para estudiantes inscritos en programas educacionales especiales (conocidos como "misiones") han sido esenciales en activar a la población en forma organizada. A pesar de la dependencia financiera del Estado, los Chavistas de la base que participan en estos programas tienden a ser críticos y su apoyo al gobierno es lejos de ser incondicional. Así se explica, por ejemplo, la derrota de Chávez en el referéndum constitucional de 2007. (8)

Para los Chavistas, el camino revolucionario consiste en el proceso en el cual la gente gana el control de sus vidas en las áreas donde vive, más que en el lugar de trabajo (como abogan los comunistas, trotskistas y otros Chavistas de línea dura). Esta prioridad se refleja en la mayor cantidad de recursos y mayor atención otorgadas a los consejos comunales, que lo recibido por las empresas administradas por los trabajadores.

Los consejos comunales están sujetos a una multitud de problemas, que incluyen deficiencia en el manejo de las finanzas, el dilema del "free rider" en el cual el vecino recibe pero no contribuye, y el escepticismo profundamente arraigado entre muchos miembros de la comunidad hacia las intenciones de los líderes vecinales. Los pro-Chavistas quienes escriben sobre los consejos comunales y otros programas sociales, si bien proveen información útil e interesante, generalmente eluden estos asuntos espinosos. (9) Los medios pro-gobierno también esquivan la discusión abierta de los problemas engorrosos de este tipo, aún cuando ellos frecuentemente hacen referencia de los consejos comunales. Además, dentro del PSUV falta el debate crítico. Al evitar los problemas esenciales, el liderazgo chavista termina glorificando los consejos comunales y creando el mito que ellos son una panacea para los incontables problemas, una idea que puede estar diseñada para pagar dividendos electorales. Esta falla es particularmente seria dado la intención del gobierno de priorizar el financiamiento del programa en 2009.

A medida que los consejos comunales ganan experiencia, están en desarrollo dos procesos cargados de tensión. Primero, los sectores marginales y semi-marginales de la población ganan confianza y experiencia en la toma de decisión colectiva. Segundo, los pasos hacia la institucionalización están diseñados para crear mecanismos viables que monitoreen y se eviten los proyectos mal concebidos y la malversación de los fondos públicos.

Pero el esfuerzo por lograr un equilibrio entre la incorporación, por una parte, y la institucionalización, por la otra, no es nada sencillo. Los mecanismos y procedimientos para asegurar la eficiencia no pueden ser impuestos todos de una vez. La participación masiva y continua de los no privilegiados depende de la flexibilidad y comprensión de los encargados del financiamiento público.

"Nosotros no acosamos los voceros de los consejos, y en ciertas situaciones les damos el beneficio de la duda," dice Marisol Pérez del gobierno del estado Anzoátegui. "Después de todo, muchos de ellos son novatos, quienes pudieran fácilmente dejar de participar si perciben que los obstáculos son demasiado grandes."

Además de las dimensiones sociales e institucionales, un tercer objetivo es político: la movilización de los que se benefician de los consejos comunales para defender al gobierno frente a una oposición intransigente con grandes recursos. En efecto, lograr objetivos claros y no siempre compatibles es un reto formidable para el camino novedoso hacia el socialismo en Venezuela.

Steve Ellner ha sido profesor en la Universidad de Oriente en Puerto La Cruz, Venezuela, desde 1977. Su Rethinking Venezuelan Politics: Class, Conflict and the Chávez Phenomenon (Lynne Rienner Publishers) saldrá en carátula blanda en octubre, y luego en español.