Latinoamérica

Travis Driessen
Transnational Institute

En la guerra del agua de Cochabamba, Bolivia, se levantaron algunas de las primeras barricadas contra la privatización de los servicios de agua en todo el mundo, pero aún se deben producir unos cambios institucionales y culturales que vayan más allá de la reestructuración simbólica del servicio público.

En la ahora famosa guerra del agua de la ciudad de Cochabamba, se levantaron algunas de las primeras barricadas en contra de la privatización de los servicios de agua en todo el mundo, en el momento en que una ciudadanía concienciada y politizada se alzó para protestar por la participación privada en su empresa de agua, SEMAPA, y para reivindicar el suministro público de sus servicios. La resistencia de Cochabamba a las políticas de agua neoliberales y su llamamiento al agua pública resonaron muy pronto en el incipiente movimiento social transnacional en defensa de este bien común.

En los primeros meses de 2000, decenas de miles de personas participaron en las multitudinarias protestas populares que obligaron al Gobierno boliviano a rescindir el polémico contrato de servicios con la operadora privada de agua, Aguas del Tunari,(1) y a devolver la empresa pública de agua SEMAPA a manos estatales. Y aunque la empresa estatal era bien conocida por ser ineficaz, corrupta y estar controlada por la política de los partidos, ese público recién politizado y comprometido aspiraba a volver a crear su empresa de agua reorganizándola para incorporar una nueva forma de gobernanza democrática y participativa llamada ‘control social’.

Ocho años después, se pueden sacar algunas lecciones importantes de la lucha para alcanzar una gobernanza democrática y participativa sobre el agua en Cochabamba. Los procesos participativos, puesto que conllevan reconfigurar las relaciones de poder, pueden toparse con una intensa resistencia y con una posible coptación por parte de aquellos que se beneficiaban con el antiguo método de organización empresarial. La corrupción y el control de la elite política representan dos de los principales factores que influyen en el mal rendimiento de las empresas de agua. También son obstáculos clave en la creación de nuevas formas de transparencia, y en la ampliación y mejora de la participación ciudadana en la toma de decisiones. Además, el sesgo técnico que suele darse entre el personal profesional de las empresas de agua plantea en muchas ocasiones un desafío a una mayor participación comunitaria en los aspectos técnicos del suministro del servicio. Finalmente, diversos grupos sociales pueden luchar para crear instituciones participativas y eficaces, desarrollar nuevas capacidades y formar relaciones estratégicas con funcionarios de la empresa para participar de forma efectiva en una gobernanza colectiva.

Enfoques de democracia participativa sobre la gestión de los servicios públicos: el control social en SEMAPA

El sistema de control social fue concebido por los actores de una plataforma de movimientos sociales que surgió durante la guerra del agua llamada Coordinadora del Agua y de la Vida. En la práctica, el control social procura proporcionar los mecanismos y procesos de democracia participativa que permitan incorporar e integrar la participación ciudadana en escenarios estratégicos de la estructura de toma de decisiones de la empresa. Al fomentar la participación sobre las políticas hídricas y las prioridades de los proyectos, los participantes definen un exigencia social más amplia para que la empresa de agua sea una herramienta al servicio de la equidad y no de una demanda económica limitada, determinada y expresada según la lógica del mercado (es decir, por aquellos que se pueden permitir pagar por el suministro del servicio) por operaciones privadas. Además, el control social intenta mejorar la planificación reduciendo el suministro de servicio clientelista y aumentando el rendimiento de la empresa mediante el fomento de la supervisión y la evaluación ciudadanas.

La creación del control social en SEMAPA buscaba ofrecer una presencia participativa en la toma de decisiones que se complementara con las responsabilidades técnicas del cuadro administrativo de la empresa. Promover la participación en el organismo ejecutivo para la toma de decisiones del organismo, la junta de SEMAPA, fue un intento de capacitar a los ciudadanos y alejar a la institución del control que tradicionalmente han ejercido sobre ella los diversos políticos municipales y elites de la empresa, que la han utilizado durante años para obtener ganancias personales.

La institucionalización del control social: un dificil inicio

Tras las multitudinarias manifestaciones en las calles de Cochabamba, dirigentes de movimientos sociales, funcionarios de SEMAPA y políticos locales iniciaron negociaciones dentro de la directiva de la empresa. Pasar de la protesta en las calles a los escenarios formales del gobierno municipal supuso toda una serie de importantes obstáculos para la Coordinadora. En el marco de este contexto formal, la Coordinadora se vio desafiada por mantener la amplia movilización con el fin de ejercer una presión popular efectiva sobre las elites municipales y garantizar así que se cumpliera con sus demandas para reorganizar la compañía. Además, los procedimientos jurídicos en virtud de los que se podían mantener las negociaciones y aprobar las decisiones favorecían a las elites políticas municipales que, en un primer momento, habían estado a favor de la privatización. Crear nuevas formas de transparencia y ampliar el control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones en SEMAPA exige, en última instancia, la capacitación de nuevos actores, sobre todo de aquellos que se han visto tradicionalmente marginados, y, por tanto, la pérdida de cierto poder para otros, especialmente políticos municipales y trabajadores y administradores corruptos. El control de la institución proporciona un botín (2) a los políticos y unos beneficios económicos ilícitos a administradores y trabajadores de SEMAPA que participan en varias formas de corrupción en detrimento de la empresa. Es principalmente por estés motivos por el que las elites locales, tanto en la municipalidad como en la empresa, se han resistido con dureza al desarrollo y la puesta en práctica del control social.

Pero la dura resistencia de las elites no es el único desafío a la creación de procesos participativos. Los actores sociales progresistas también tienen la responsabilidad de desarrollar modelos de gobernanza colaborativos y eficaces junto con el público que se espera que utilizará las nuevas instituciones participativas. Además, el control social implica una nueva lógica de la política que a menudo desafían organizaciones sociales encontradas. En el marco de la gobernanza colaborativa, las organizaciones sociales deben desarrollar nuevas capacidades y relaciones estratégicas con funcionarios de la empresa para negociar de forma fructífera los proyectos del servicio y supervisar su funcionamiento.

Según una leyenda muy extendida sobre el traspaso de las manos privadas a las públicas, la Coordinadora controlaba la reestructuración y la aplicación del modelo de control social en SEMAPA. Lo que sucedió en realidad es que se creó una junta provisional para definir, negociar y aplicar el modelo de control social. Esta junta provisional estaba compuesta por cinco asientos, de los que dos correspondían a representantes de la Coordinadora. Otros dos miembros representaban los intereses del alcalde y uno, los del sindicato. Durante estas negociaciones, los actores que representaban a la estructura de poder municipal libraron duras batallas para desacreditar la gestión provisional de la empresa por parte de la Coordinadora y para hacer descarrilar el proyecto de control social de los movimientos sociales.

Las estrategias de la Coordinadora para institucionalizar una forma de gestión participativa se centraban en tres ámbitos. En el ámbito ejecutivo, la Coordinadora proponía integrar a representantes ciudadanos en la junta con el fin de que éstos representaran los intereses de la población más directamente. Su demanda original reclamaba 14 directores ciudadanos que actuaran como representantes de cada uno de los distritos municipales. Sin embargo, la demanda fue rechazada por el resto de miembros de la junta. En el ámbito de la empresa, el equipo técnico de la Coordinadora proponía realizar unos cambios institucionales en las operaciones de SEMAPA que generarían mayor cooperación entre los ingenieros, los trabajadores y las comunidades en las diversas etapas del suministro del servicio. Se proponía, en concreto, la creación de comités técnicos, formados por representantes de la empresa y de la comunidad, que supervisarían y evaluarían cualquier proyecto de ampliación del servicio que pusiera en marcha la compañía. Esta idea, sin embargo, no fue aceptada por el entonces gerente general. En el ámbito de la comunidad, la Coordinadora abogaba por crear unas instituciones participativas llamadas Comités de Saneamiento Básico. Estos comités se organizarían por barrios y permitirían a los usuarios del agua elaborar sus exigencias y valorar las propuestas municipales para los servicios de agua. Los desafíos políticos que planteaba la reforma de las instituciones de participación gubernamentales conocidas como Organizaciones Territoriales de Base evitaron su institucionalización. Los presidentes de estas organizaciones comunitarias son conocidos por practicar una política clientelista con los políticos de la zona a cambio del suministro de servicios. Los dirigentes temían que abrir sus instituciones a una mayor participación se tradujera en una pérdida de control y, por tanto, se resistieron a crear los nuevos comités de servicios básicos.

El modelo de control social que finalmente fue aprobado por la junta y aplicado en SEMAPA reflejaba las muchas concesiones de los movimientos sociales. No incorporaba los cambios institucionales necesarios para facilitar la participación integrada de la comunidad en las operaciones cotidianas de la empresa de agua. La versión final carecía también de mecanismos para potenciar la supervisión ciudadana de la labor de los representantes y administradores de la empresa. En el modelo negociado, el papel de la comunidad en general estaba menos garantizado.

No obstante, una de las oportunidades de cambio más importantes ha llegado con la incorporación de los directores ciudadanos a la junta, con la idea de representar a las diversas zonas geopolíticas del municipio. Estos directores son elegidos mediante sufragio universal por todos los cochabambinos. Este pequeño paso hacia la construcción de un control social efectivo ha sido un primer avance significativo, aunque sigue careciendo de muchos mecanismos de apoyo para conectar realmente los intereses de la comunidad con la estructura de toma de decisiones de SEMAPA.

El control de las elites, la corrupción y la ineficiencia no cesan

Sin bien los directores ciudadanos ocupan cuatro de los nueve asientos, la junta sigue anclada en una tradicional estructura de poder gubernamental e institucional caracterizada por la influencia de los partidos desde arriba y por una descarada corrupción empresarial desde abajo. Para desesperación de los movimientos sociales, el alcalde sigue conservando, por ley, la presidencia de la junta de SEMAPA. El consiguiente mal funcionamiento de la empresa y su administración son un reflejo de los rasgos de lo que se ha denominado "un servicio público apresado por las elites". En este contexto, sigue habiendo pruebas de una extendida corrupción y de que la influencia de los partidos políticos determina quién y cuándo recibe el servicio.

La política clientelista influye en la planificación del servicio y en el uso eficiente de recursos limitados en las empresas de servicios públicos al reducir el alcance del suministro y centrarse en una demanda política limitada a corto plazo. Esta demanda política representa los intereses de miembros de la elite y no las necesidades de la sociedad, personificada por todos aquellos y aquellas sin acceso a servicios de calidad. Con la planificación clientelista, los proyectos de expansión del servicio se convierten en una mezcolanza fragmentada, más regida por cálculos geopolíticos de asegurarse apoyos electorales que por un enfoque coherente y técnicamente viable en materia de suministro. La planificación clientelista, en última instancia, impide maximizar el potencial para redistribuir unos recursos económicos limitados –del Estado, de la empresa, de la comunidad– y cubrir la actual y futura demanda de servicios en un escenario determinado.

Es difícil determinar el coste que suponen las prácticas corruptas a la empresa debido a los esfuerzos de sus responsables por ocultar sus actividades. De lo que no se tiene ninguna duda es que éstas siguen muy presentes en todos los ámbitos de la empresa. En los últimos dos años, los dos últimos gerentes generales han sido despedidos por acusaciones de corrupción que supondrían un impacto económico de más de un millón de dólares estadounidenses. En este tiempo, también han sido destituidos de la empresa otros representantes y administradores por acusaciones parecidas. En muchos casos, la corrupción busca proporcionar una infraestructura menos viable técnicamente y, por tanto, menos cara, para que los culpables puedan compartir los beneficios. Bajo este tipo de corrupción contractual, funcionarios de la empresa negocian proyectos de obras públicas con empresas menos solventes a cambio de sobornos. El nepotismo contribuye también a la falta de capacidad y experiencia entre los administradores y el personal. Los parientes o los partidarios políticos son contratados en virtud de vínculos familiares, y no por sus propios méritos, por lo que en muchas ocasiones carecen de la especialización necesaria. Entrevistado recientemente, un ex administrador calculaba que "el 80% del personal administrativo de SEMAPA no reunía los requisitos mínimos para cumplir con sus responsabilidades".

Experimentando con el control social

Los movimientos sociales y las personas que participaron en la guerra del agua cada vez ven más las primeras protestas de 2000 como la primera batalla de un proceso y unos esfuerzos más amplios para reformar y redefinir las relaciones técnicas y políticas de la empresa, e influir en las políticas del Gobierno sobre la gestión de los servicios públicos de agua. Las organizaciones sociales están trabajando para fortalecer el actual proceso participativo y crear nuevos mecanismos con los que construir la capacidad del público para interactuar de forma efectiva con la gobernanza colectiva de la institución. Las estrategias que han adoptado tras la guerra del agua se podrían dividir en tres categorías: iniciativas para reformar los estatutos de la empresa con el fin de mejorar el control social, protestas para luchar contra la corrupción y la influencia política, y establecimiento de relaciones estratégicas con directores ciudadanos y profesionales de la empresa para impulsar proyectos de servicio y supervisar el rendimiento de la compañía.

Los intentos para reformar los estatutos de SEMAPA y dar cabida al control social han sido bastante restringidos. Poco después de la transición al control social, empezaron a surgir quejas de las organizaciones sociales en torno a los directores ciudadanos. Se criticaba, entre otras cosas, que los representantes no tenían suficientes responsabilidades, que no tenían la obligación de presentar informes para mantener a los ciudadanos al tanto del funcionamiento de la empresa, y que no podían ser sancionados por los ciudadanos en caso de que no cumplieran debidamente con sus tareas. En 2004, la Coordinadora presentó a la junta una propuesta de reglamentación que definía las nuevas responsabilidades de los directores ciudadanos para mejorar el papel de éstos y sus relaciones con los usuarios del agua. La directiva, no obstante, denegó la propuesta.

En 2005, varios movimientos sociales entraron en las instalaciones de SEMAPA para protestar por las prácticas corruptas en que supuestamente habían incurrido algunos de los representantes sindicales. Los manifestantes irrumpieron en la empresa y exigieron que se eliminara el asiento para el representante sindical de la junta. Frente a los manifestantes, la junta votó unánimemente a favor de retirar al representante sindical del organismo encargado de tomar las decisiones. De este modo, la participación social en forma de protesta funcionó a la hora de ejercer presión sobre los trabajadores y representantes corruptos de la empresa para mejorar su comportamiento.

La tercera forma implica que las organizaciones sociales desarrollen relaciones estratégicas con los directores ciudadanos y con varios profesionales de la empresa para proponer proyectos de infraestructura y acceder a datos clave de la compañía usados para evaluar el rendimiento oficial de la gestión. ASICA-Sur,(3) la asociación de comités de agua comunitarios de la marginada zona sur de la ciudad, se ha situado en la vanguardia para crear la presión necesaria y mejorar los servicios de agua. ASICA-Sur no ha dejado de criticar el mal rendimiento de la empresa ni de exigir un plan integral y sin injerencias políticas para expandir el suministro de agua en la zona sur.

Poco después de la guerra del agua, esta organización trabajó con su representante como director ciudadano para proponer un proyecto que pretendía expandir el servicio en la zona sur de la ciudad. En 2003, la directiva aprobó la propuesta que la comunidad respaldaba para el plan de expansión.

En consecuencia, SEMAPA se encuentra ahora en las primeras etapas de ejecución de un Plan de expansión. Por primera vez en su historia, se está centrando en proporcionar infraestructuras para el suministro de agua a un gran número de ciudadanos de la zona sur, donde más del 60% de la población no está aún conectada al proveedor municipal de agua pública.

En 2007 se desplegó otra campaña de colaboración que ha dado sus frutos. Durante varios meses, organizaciones sociales clave, los directores ciudadanos y varios profesionales de SEMAPA realizaron una investigación conjunta sobre la administración de la empresa bajo la gerencia de Eduardo Rojas (gerente general en 2006-2007). La corrupción generalizada que al parecer se había vivido bajo la dirección de Rojas había provocado un importante menoscabo económico a la empresa que dificultó el pago de los salarios a los empleados y puso en peligro el préstamo internacional del Banco Interamericano de Desarrollo que estaba financiando el plan de expansión. Durante varios meses, estos diversos actores combinaron estratégicamente sus respectivas capacidades y autoridad para recopilar y analizar los datos financieros de la empresa, y demostrar que ésta era víctima de una tremenda corrupción de la que Rojas era responsable. Tras varios meses presionando a funcionarios sindicales y representantes políticos locales –que hasta entonces aún apoyaban públicamente a Rojas–, en octubre de 2007 la junta votó por unanimidad a favor de destituir al gerente general y abrir una investigación oficial sobre las acusaciones de corrupción.

Restricciones institucionales y contextuales para ejercer un control social efectivo

Sin embargo, los logros alcanzados por los actores participativos se han visto constreñidos por varios factores relacionados con la estructura institucional y arraigados en contextos culturales. Los directores ciudadanos se han encontrado con graves dificultades por el hecho de no recibir una formación formal cuando asumen sus cargos. Muchos de los directores ciudadanos que empiezan su labor con gran motivación y preparados para generar cambios positivos se ven rápidamente cuestionados por su incapacidad de proponer planes técnicamente viables o de inspeccionar su puesta en práctica. Además, la ampliación de la junta para pasar a integrar a representantes ciudadanos no fue acompañada de cambios en la gestión interna de la empresa con el objetivo de acoger a estos nuevos actores, como el proporcionar información adecuada para personas no expertas en un formato que puedan comprender y que les permita analizar adecuadamente los planes de la empresa y los informes de rendimiento.

Además, existe por lo general un sesgo técnico entre el personal técnico y profesional de las empresas que tiende a despreciar el valor de las aportaciones de los ciudadanos de a pie. Los primeros intentos por crear los comités técnicos fueron rechazados por el entonces gerente general, que también era miembro de la Coordinadora. Este desacuerdo interno dentro de la propia Coordinadora puso de manifiesto la marcada división entre los diversos actores que formaban la coalición; unos más orientados hacia los aspectos sociales y otros hacia los técnicos. Hay aún una fuerte desconexión entre los técnicos de la empresa y el público general.

Por otro lado, ni siquiera la presión de ASICA-Sur, con la que se ha conseguido una expansión de la infraestructura, se puede describir como una clara victoria del control social. El proceso se ha visto manipulado en muchas ocasiones por el alcalde y el gobernador, que han aprovechado la oportunidad para impulsar sus bases políticas y marginar del proyecto a la asociación y a los directores ciudadanos. Esto demuestra la tendencia de las elites políticas a controlar el suministro de servicios con el fin de proporcionárselos a sus propias bases electorales. Además, la falta de capacidades entre los directores ciudadanos y las organizaciones sociales no les ha permitido proponer de forma efectiva planes de servicio técnicamente viables ni criticar los planes formales creados por profesionales de la empresa y tecnócratas municipales.

Las luchas contra la ineficacia y la corrupción de SEMAPA han demostrado que aunque las protestas pueden brindar algunos resultados, no abordan los problemas de base ni organizativos que permiten que este tipo de funcionamiento se perpetúe. En el contexto de los deseos populares de participar en el proceso, está claro que se deben establecer mecanismos específicos para canalizar estratégicamente este interés. El mal funcionamiento y la corrupción constantes han creado una notable desconfianza entre las organizaciones sociales, los funcionarios municipales y la junta, y los administradores de la empresa. Aunque en algunos casos las organizaciones sociales colaboran eficazmente con la empresa y los funcionarios públicos, queda por ver si sus relaciones mejorarán para fomentar, por el bien de toda la comunidad cochabambina, un entorno más favorable a la gobernanza colectiva y el rendimiento de la empresa.

Conclusión

La gestión colectiva de servicios públicos basada en el control social aspira a proporcionar empresas de agua con un buen rendimiento y con un suministro de servicio equitativo. Ésta es una proeza que aún no se ha alcanzado en Cochabamba. Estos profundos cambios institucionales y culturales no se pueden producir en el transcurso de una guerra del agua y mucho menos con una reestructuración simbólica de la junta de la institución de servicio público.

Crear formas eficaces de control social exige la adopción de instituciones participativas viables y compromisos a largo plazo, y una amplia cooperación de ciudadanos activos, para trabajar diligente y estratégicamente con el fin de desarrollar demandas de servicio consensuadas y minar las culturas organizativas y políticas de corrupción y explotación. Además de la voluntad política de las personas, las estructuras de toma de decisiones de la empresa se deben reformar para dar cabida efectiva a las capacidades de los ciudadanos. La gobernanza colectiva en empresas de servicios públicos exige, por ejemplo, crear nuevas formas de transparencia que proporcionen información a los usuarios del servicio en un formato que se adapte a las necesidades e intereses de participantes profanos en la materia. Además, las organizaciones sociales implicadas deben trabajar para desarrollar nuevas capacidades y relaciones estratégicas con funcionarios de la empresa y políticos locales para negociar sus demandas de servicios y supervisar el rendimiento de la compañía. En tales circunstancias, las estructuras de gobierno democráticas y participativas pueden generar unas instituciones de servicios públicos que funcionan bien y de forma equitativa, y que respetan y responden a las demandas y necesidades sociales de toda la comunidad en que están integradas y a la que supuestamente deben beneficiar.

Aunque los muchos contratiempos con que se ha topado SEMAPA se deben tratar en el marco de un debate general sobre el control social, es igual de importante centrarse en sus incipientes puntos fuertes y en los efectos positivos que surgen del mero hecho de intentar desarrollar este proceso, no sólo en Cochabamba, sino también en el seno del movimiento mundial en defensa del agua. Los experimentos que están teniendo lugar en SEMAPA reavivan una serie de debates progresistas y radicales sobre la conceptualización de modelos de gobernanza colectiva. A medida que el movimiento mundial por el agua va madurando y consolidando sus reivindicaciones de gobernanza colectiva, estos primeros experimentos están aportando una experiencia fundamental y un aprendizaje colectivo que pueden sentar las bases preliminares para profundizar las estrategias de los activistas con el fin de construir una gobernanza participativa sólida y sostenible en el seno de los organismos de servicios público de todo el mundo.

Notas

(1) Filial de la empresa transnacional Bechtel con sede en San Francisco, California.

(2) Para los políticos que controlan las instituciones este botín sirve principalmente a dos objetivos: recompensar a los partidarios políticos con empleos públicos y bien pagados, y ofrecer el suministro de servicios a varios sectores a cambio del apoyo político durante períodos electorales.

(3) Asociación que cuenta con la participación de más de 120 comités de agua que representan a unas 60.000 personas de la zona sur.

Travis Driessen está licenciado en Antropología cultural por la Universidad de Wisconsin Madison. Su especialización se centra en la democracia participativa y los bienes comunes, y sus actuales investigaciones analizan la estructura institucional y el contexto cultural de los procesos de presupuesto participativo en Cochabamba y Porto Alegre, y en organizaciones de servicios de agua y saneamiento.

El grupo de trabajo de control social es una plataforma social para promover la reflexión y la cooperación críticas entre varias organizaciones sociales cuyas iniciativas están relacionadas con el control social y la participación ciudadana en Bolivia.

Los dos proyectos principales en que participa la red están pensados para: 1) mejorar la transparencia y los mecanismos para el examen público con respecto a la gestión de SEMAPA e 2) incrementar el papel del público en la planificación, supervisión y evaluación de políticas y presupuestos públicos.

Para más información, visite www.aguabolivia.org

Para preguntas, comentarios y críticas, puede escribir al autor a tmdriessen@gmail.com

Este artículo se publicó por primera vez en mayo de 2008, como parte de la edición en árabe de Por un modelo público de agua: triunfos, luchas y sueños (verano 2008).