Laura Marrone
Argenprees

El proyecto de Ley de Financiamiento Educativo fue sancionado en diputados al mismo tiempo que el Poder Ejecutivo entrega 9.810 millones de dólares al FMI. Este proyecto de Financiamiento prevé sólo 9.000 millones, pero de pesos, menos de la tercera parte de lo que se pagará para la deuda Externa.
El presente trabajo demuestra que el supuesto incremento no sólo es insuficiente, y tardío sino que no elimina la desigualdad educativa a la que condujo la Ley Federal. Es en realidad una ley para reencauzar la Reforma de los 90, para su control más eficiente y centralizado, así como para reinstalar el peligro de la flexibilización laboral de los docentes de la mano de CTERA-UDA. Su debate no es una mera cuestión corporativa de los docentes. Se trata del derecho a la educación.

La Reforma Educativa de los 90 (Ley de Transferencia, Ley Federal –LFE- y Ley de Educación Superior-LES) provocó la mayor fragmentación de la historia en la inversión educativa en cada provincia con la consecuente violación de los derechos de todos a acceder a igual calidad de la educación cualquiera sea el lugar geográfico de nacimiento. La transferencia de los diferentes niveles educativos a las provincias, redujo los gastos de la Nación y descargó el peso de la misma en estas últimas. Así se pasó de una relación del 34,5 % en la Nación y 65,5% en las provincias durante el 88 a 17,3% y 82,7% respectivamente en el 2002. (Cuadro 29) con sus economías regionales en crisis y escasos PBI, no pudieron afrontar la dimensión del esfuerzo requerido. Llevamos ya más de una década con promedios de diferencias que oscilan de 1 a 4 entre lo que se invierte en provincias pobres como Salta (688 $ por alumno) a provincias con más ingresos como Santa Cruz (2799 $) para el promedio del período del 94 al 2.000 dentro de un panorama nacional que sostiene un promedio de escasos 1284 $ por alumno. (Cuadro 1). Estamos así frente a un doble problema de desigualdad e insuficientes recursos. Basta considerar casos como el de la provincia de Santa Fe que tiene una inversión anual casi equivalente al promedio nacional y en la actualidad, la mitad de sus edificios escolares está en pésimo estado. (1)

Argentina viene sufriendo un proceso creciente de retroceso en su nivel de inversión en educación en relación al resto de los países del mundo con los que otrora competía. Si en el 47 Argentina ocupaba el principal lugar en el mundo por número de escuelas primarias por habitante y una de las mayores inversiones, hoy estamos 5 puntos por debajo del promedio de gasto por alumno respecto de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico): El promedio de Argentina de gasto educativo por alumno respecto del PBI por habitante (%) en los niveles inicial y primario es de 13% contra 18% en la OCDE y en secundario de 19% contra 26% respectivamente. (ver cuadro 31)

De manera que una propuesta que rediscuta la situación del presupuesto educativo debería atacar los dos problemas, el total de fondos que se invierten y la forma de su distribución para revertir la actual desigualdad.

El reencauzamiento de la Reforma

El Ministerio de Educación señala como un cambio en la política de su gestión el hecho de que entre el 2002 y el 2005 se incrementó en casi un 110% el presupuesto que administra. (de $ 2.146.millones a $4.779 millones). Esta cifra esconde sin embargo tres cuestiones: La primera es que se trata de valores absolutos debiéndose dar cuenta de una inflación en el período de casi el 68% según el IPC (tomando como base el 99). La segunda es que ese incremento no ha significado una mejora equivalente de los recursos de las escuelas ya que desde la Ley Federal este es un Ministerio sin escuelas y sin docentes. Sus fondos alimentan una superestructura monstruosa de técnicos, mecanismos de control y evaluación, proyectos que están por fuera del Sistema Educativo Formal, libros cuya compra se define centralmente, y becas cuya distribución también se destinan centralmente. Todos estas, inversiones que permiten una mayor centralización del sistema, de control ideológico y político de la educación que está pasando a constituir una de las variables de construcción de poder de la era K.

La tercera es que esas cifras como todas las que se muestran en el ministerio en su página www.me.gov.ar toman como punto de partida de las comparaciones el 2001-2 escondiendo que aún no se ha recuperado ni siquiera en valores absolutos la inversión que existía antes de la crisis. Por ejemplo en el 2001 la inversión consolidada (nación y provincias) era $12.699,7 millones, equivalente al 4.9 % del PBI y en el 2.002 bajó a $8.160,7 millones, sólo el 4% del PBI. (Cuadro 29 y 30).

Un fiscal sin responsabilidades

De acuerdo a lo previsto en el presupuesto del 2006, sin necesidad de que medie la sanción de la supuesta Ley de Financiamiento, las cifras destinadas a Educación aumentarían a 6.054.805 $. Es decir el Ministerio tendrá más plata. y ha decidido ponerle precio a su derivación a las provincias: Les exigiría a ellas también un incremento de la inversión según una tabla de índices establecida y su sujeción a determinados criterios como requisito para recibirlo. El Estado Nacional cierra así una genial ingeniería que combina la descentralización en la responsabilidad efectiva de la educación que seguirá estando en manos de las provincias y una centralidad inédita en los mecanismos de control ideológico y político de lo que se enseña a través de los libros, del cómo se enseña a través de los organismos evaluadores, equipos de capacitación, y de la perla del proyecto: el ajuste de los estatutos docentes jurisdiccionales a un convenio marco acordado con CTERA-UDA, AMET y SADOP que analizaremos más adelante. (2)

Digamos que Filmus-K aprendieron del FMI y de los organismos internacionales que monitorean y controlan las reformas que se implementan a través de los mecanismos de crédito. Por ejemplo el programa de Promoción de la Reforma Educativa para América Latina y el Caribe (PREAL) establece políticas educativas a partir de los informes de sus centros locales de información como REDUC (Red –Latinoamericana de Información y Documentación en Educación). Estos a su vez actúan en acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que logra imponer esas políticas diseñadas mediante la presión de los créditos que además de invertirse en lo que esos organismos deciden son otro de los motores de generación de deuda externa. (3) El PREAL, que tiene como uno de sus coordinadores al actual Ministro Filmus, elaboró un informe en el 99 señalando la insuficiencia de las medidas tomadas en el proceso de la Reforma en América Latina. Los Programas de Descentralización y Mejoramiento de la Educación Secundaria (PRODYMES) celebrados con créditos acordados por el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) fueron parte de estos mecanismos de dependencia y control.(4)

En este sentido, es interesante advertir lo que dice el punto 43 del documento final de la Cuarta Cumbre de las Américas, reunida recientemente en Mar del Plata: "...Tomamos nota con satisfacción de la sugerencia de los Ministros de Educación para que nuestros gobiernos, con las instituciones financieras internacionales otras formas innovadoras de incrementar el financiamiento para la educación, tales como el canje de deuda por inversión en educación". Para dejar claro el alineamiento imperial; en los fundamentos del proyecto de presupuesto 2006 de educación dice: "... realizar gestiones tendientes a promover los procesos de canje de deuda externa por educación desde los documentos y declaraciones de los Organismos Internacionales, y desde las declaraciones de nivel ministerial, de las Cumbres de las Américas...".

El proyecto de Ley de Financiamiento propone una especie de fiscalía que controle a las provincias a través de los mecanismos financieros sin ser responsables efectivos de la educación que estas brindan realmente. ¡Llegan incluso a amenazar con sanciones consistentes en suspensión de partidas a aquellas que no se avengan a las pautas que la Nación establezca! Este mecanismo ha sido resistido por los senadores de diversas provincias que cuestionan que con los escasos presupuestos que poseen no pueden aceptar los mecanismos de sanciones que pretende el gobierno nacional para determinar sus inversiones locales. Pero no nos equivoquemos: los senadores lejos de proteger los intereses de sus provincias, intentan evitar los reclamos de otros sectores también postergados. Es decir, protegen la "gobernabilidad" del sistema.

En 1905, hace 100 años exactamente, ante la incapacidad financiera de las provincias para satisfacer la demanda de construcción de escuelas, el Estado Nacional se hizo cargo sancionando la Ley Lainez. Creó la mayoría de las escuelas cuyos edificios aún sobreviven y sostuvo de sus fondos la expansión del sistema.

En el 2005, Filmus-K no vuelven para atrás la Reforma Educativa en sus líneas centrales. No asumen la responsabilidad de afrontar con el superávit fiscal nacional, producto de las mayores exportaciones, la revisión de la desigualdad educativa existente entre las provincias. Simplemente se proponen "reforzar" las inversiones según un índice que se establece de acuerdo a la matrícula y otros parámetros, y en base a una relación entre ambas jurisdicciones que quedaría establecida en 40% para nación y 60% para las provincias. Para algunas provincias que ya están en esfuerzos de inversión equivalentes al 30% de sus presupuestos provinciales, el mecanismo propuesto es difícil de cumplir pues no sólo no podrían aumentar más su inversión en educación sino que el incremento pretende condicionarla en los fondos de coparticipación federal previstas para el año entrante.

Para que sea más claro, la relación en educación entre el gasto consolidado nacional en educación, y el presupuesto total nacional (provincias más nación), es de alrededor del 14%. O sea que de cada cien pesos que el estado nacional y las provincias gastan, sólo 14 se destinan a educación (Cuadro 30). Sin embargo esta cifra es un promedio. Para algunas provincias con presupuestos muy pobres el esfuerzo financiero como se dijo anteriormente este esfuerzo es cercano al 30% o sea más del doble de la media nacional.

Dicho todo esto, estamos afirmando que si se desea realmente afrontar la crisis educativa se debería renacionalizar el sistema educativo en su cuestión financiera para que sea el Estado Nacional quien afronte la inversión en educación del mismo modo que en su momento se hizo con la ley Lainez.

El PBI no puede ser la referencia

Establecer las metas de gasto en base al PBI es un criterio que impusieron los organismos internacionales en las últimas décadas y tiene sus riesgos no sólo porque cada gobierno varía los criterios de contabilizar el mismo sino porque los propios PBI oscilan marcadamente como pasó en nuestro país. Por ejemplo en nuestro país el PBI por habitante bajó de 7.616 dólares en el 92 a 4.080 en el 2002 y a 3.810 dólares en el 2005. (Fuente Banco Mundial).

El proyecto de financiamiento de Filmus-CTERA establece que su meta es pasar del 4% del PBI actual al 6% en el 2.010. En apariencia el proyecto promovería un incremento del 50% en 5 años. Sin embargo como ya dijimos antes esto desconoce primero que ya estábamos en el 4,9 en el 2001 durante el gobierno de De La Rúa y que por lo tanto hemos retrocedido un punto. Pero además, que el propio PBI bajó. Medir en términos de PBI es lo mismo que decir que los salarios deberían estar ajustados a la productividad de una empresa sin tener en cuenta que las personas necesitan una canasta familiar para sobrevivir.

Del mismo modo que en materia salarial reclamamos la canasta básica (1.800$) nos parece que deberíamos reclamar una "canasta educativa" o gasto por alumno medio nacional al que se debería llegar como meta. Por ejemplo decir que la media nacional es hoy cercana a los 3,5 $ por día por alumno (1.318$ anuales por alumno) es bastante ilustrativo de la pobreza de nuestro sistema. Si al mismo tiempo decimos que en algunas provincias esto baja a 2$ o sea casi a la mitad también.

La propuesta es justamente discutir del mismo modo que el INDEC establece la canasta familiar, cual es el gasto por alumno necesario para garantizar el derecho a la educación y esa nos parece sería una tarea de los docentes y sus organizaciones.

Esta propuesta sería una herramienta más convincente que simplemente un porcentaje de aumento del presupuesto.

Dime quién te apoya y te diré...

Es sorprendente los apoyos que ha cosechado este proyecto de financiamiento entre los empresarios, la iglesia y las conducciones gremiales. Es que Filmus es sociólogo y sabe hacer las cosas bien con quienes constituyen resortes de poder. Veamos

¿Por qué están tan contentos los empresarios de la Unión Industrial Argentina, de la Cámara de Comercio, de la Asociación Empresaria Argentina, de la Sociedad Rural, de IDEA, es decir, del conjunto del arco empresarial, y hasta el propio Llach, ex ministro de Educación de De La Rúa que cayó sin alcanzar a imponer su plan (una versión del famoso proyecto Sofía de la Banca Boston?

Es que este proyecto junto a la Ley de Educación Técnica pretenden un giro hacia una mayor vinculación de la educación con las necesidades de las empresas capitalistas. Si durante el uno a uno importar hasta los repuestos supuso desatender la formación técnica, con la devaluación vuelve a ser rentable producir algunas auto-partes en el país y los empresarios descubren que ¡No hay técnicos capacitados para satisfacer sus demandas!

Pero lejos de pensarse en la formación integral de esos jóvenes, dentro de lo cual la formación técnica vincule teoría y práctica, las empresas imponen capacitaciones restringidas a la medida de sus necesidades que bien podrían brindarla gratis en sus propias empresas, pasantías que significan simples manos de obra barata, y todo atado a planes de exención impositiva.

¿Y la iglesia? ¿Cómo se explica que la iglesia apoye al mismo gobierno que promueve el control anticonceptivo? Es que a la hora de la plata la iglesia no tiene problemas religiosos. Durante la Reforma, la educación privada vio incrementar sus beneficios. La relación de inversión del estado por alumno privado con respecto a la inversión por alumno de escuelas estatales pasó de 0,45 en el 94 a 0,59 en el 2000. (cuadro 51) Aumentó el 30 %. Filmus la mantuvo.

Pero esto no es todo. Cada año aumenta el número de escuelas "conveniadas" o "cogestionadas" o "charters". Este también constituye un diseño promovido por el PREAL que por ejemplo en su informe nª 17 revindica las escuelas EDUCO en el Salvador o las PRONADE en Guatemala que "administradas por asociaciones de padres, reciben financiamiento para el mantenimiento de instalaciones y contratación de docentes".(5) Este mecanismo permite el control creciente de sectores particulares de la matrícula de las escuelas otrora públicas que sin embargo el estado financia al 100%. Así mientras las estatales públicas tienen grados de 40 alumnos, las "conveniadas" realizan selección de matrícula excluyendo de su seno a la marginalidad creciente de nuestra sociedad y restringen el ingreso a 15! (6)

El consenso con los sindicatos nacionales

El estilo de gobierno de Filmus-Kirchner forma parte de un prolijo diseño de ingeniería social y política que incluye en el gobierno a las cúpulas de los sindicatos docentes.

El proyecto prevé que CTERA-UDA-AMET-SADOP además de seguir recibiendo suculentos subsidios para capacitación de docentes, lo que significa participar de la creciente privatización de la formación docente, serían reconocidas como interlocutoras nacionales para la redacción de un nuevo estatuto. Entre los considerandos, el proyecto establece con claridad que una parte del salario estará ajustada a desempeño y capacitación. En el artículo 10 dice que serían estas entidades las que negociarían el convenio marco al que luego se deberían ajustar los estatutos juridisccionales. La provincia que no se atenga a éste, se quedaría sin fondos nacionales.

El PREAL vuelve a tallar sobre el tema. En su diseño y promoción de las escuelas conveniadas señala como dato significativo de la conveniencia de las mismas que en esas escuelas se otorga un 25% de plus salarial como recompensa por asistencia del docente y de sus alumnos. En realidad estamos ante la reedición de los proyectos de flexibilización laboral que durante el menemismo se impusieron al movimiento obrero y que ahora pretenden extenderse a la educación. Como antesala de estos avances señalemos el uso de planes trabajar con salarios en negro de 150$ para la realización de tareas de auxiliares en las escuelas de varias provincias y su extensión a tareas docentes en cargos de preceptores y bibliotecarios en Santa Fe. (7)

Pero en el caso de la educación, proponer salario atado a desempeño o productividad es una perversión no sólo laboral sino pedagógica. Ya no se trata sólo de un derecho del docente como trabajador que ve amenazado su salario por enfermarse o tener un hijo. Entra en perjuicio la relación docente-alumno que estaría sometida a los avatares y presiones que podría sufrir el docente. En vez de territorio de "práctica de libertad" la relación "dialógica" docente-alumno pasaría a estar teñida de cuestiones económicas y el perjuicio se haría extensivo al propio alumno/a.

La propuesta del gobierno es apoyada por CTERA y UDA-SADOP. El Congreso Educativo de CTERA de septiembre tuvo como eje de discusión organizar una campaña para lograr la aprobación de este proyecto.

¿Por qué el carro antes que el caballo?

No deja de llamar la atención que esta ley se proponga antes del supuesto debate para la sanción de una nueva ley federal que estaría programando el gobierno nacional y la misma CTERA para el 2006 ante el fracaso de la actual Reforma.

¿Qué sentido tendría entonces sancionar una ley de financiamiento a sólo pocos meses que supuestamente se defina el nuevo diseño de educación? Lo lógico sería abrir ese debate, ir a fondo en el balance del por qué del fracaso de la Reforma de los 90, convocar a toda la población al mismo, superando el estrecho marco de las instituciones de gobierno y aún de los docentes y hacer que participe toda la población en verdaderas asambleas educativas en todo el país. Entonces de ese rediseño nacional del sistema educativo podría luego definirse el esquema de financiamiento. Al revés, supone dejar constituido como válido el actual sistema fragmentado y luego convocar a un debate acotado que sólo retocaría la actual estructura.

La plata a las escuelas..... y asamblea educativa para una nueva ley de Educación

Con media sanción de senadores, diputados se apresta a sancionar este proyecto como carta de cambio al escándalo que significa la aprobación de 9.000 millones de dólares para el pago de la deuda externa. Proponemos, frente a esto, que se discuta el problema de los recursos al calor de una nueva Ley de Educación que rediseñe el sistema educativo a nivel nacional. El incremento anual ya previsto para el 2006 demuestra que no se necesita una ley especial y que el proyecto en cuestión en vez de financiar lo que pretende es controlar.

Es necesario poner en cuestión toda la Reforma Educativa que heredamos de la década neoliberal y abrir el debate en la población y no sólo en las escuelas. Es necesario convocar en todo caso, desde las escuelas a ese debate. La educación no puede ser mero receptáculo que contenga la crisis de la juventud sin salida para impedir que no ocurra la disgregación y el "indisciplinamiento" a la francesa. Rechazamos el nuevo rol de contenedor de la crisis que los estados van diseñando para la escuela pública y la consolidación de las formas de fragmentación educativa acordes a la fragmentación social aceptada y consentida.

Por eso proponemos el no pago de la deuda externa y en cambio el destino inmediato de esos fondos a educación así como el rediseño de un sistema nacional de educación que contemple un presupuesto único nacional equitativo entre todas las provincias. Proponemos terminar con la existencia de un ministerio rico y escuelas y docentes pobres: que todos los incrementos de presupuesto educativo vayan para mejorar en forma directa los recursos de las escuelas y no para incrementar las terribles estructuras de control, supervisión, evaluación y construcción de poder del Ministerio de Educación.

Al mismo tiempo, empecemos a convocar a asambleas educativas que instalen el debate para una nueva ley, buscando sus sentidos en los cambios que queremos para nuestro país.

Buenos Aires, diciembre 2005

Firmantes: AMSAFE (Rosario); AGD – UBA; Miembros de CD de ADEMYS; Lista Roja y Negra AGMER (Entre Ríos); Lista Bordó de Moreno (Pcia. de BsAs); Opción Unidad y Lucha; Vientos del Pueblo, Construyendo. Red de Encuentro Social (RedES).

Notas:
1) Informe AMSAFE Rosario. Relevamiento sobre la situación de las escuelas del Departamento de Rosario. Octubre 2005
2) ver art. 10 del proyecto de Ley de Financiamiento.
3) Balvidares, Darío. La novela educativa. Bs. As., Redes Cultura, 2005. pag. 45
4) idem pag. 47
5) En el anexo 2 de este artículo se podrá apreciar el informe sobre las escuelas conveniadas en Tierra del Fuego que hoy representan el 23% de las escuelas del Estado aunque sólo abarcan al 2,6% de la matrícula.
6) AMSAFE Idem informe
7) Apuntes Nº 35 Setiembre 2005. Unión de Trabajadores de la Educación UTE-CTERA pág. 8 y 9